II SA/Kr 282/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprzeciwu T. M. od decyzji Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lutego 2019 r., znak : [...] w przedmiocie stanu technicznego budynku oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w w S. decyzją z dnia 17 stycznia 2018r. nr [...] znak: [...] (sprostowaną postanowieniem PINB z dnia 16 października 2018r. nr [...]) umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w J. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. M. i T. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lutego 2019 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie prowadzone z urzędu dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w J. . W niniejszym postępowaniu odwoławczym nie może być oceniana legalność robót na sąsiednich działkach oraz prawidłowość odpowiedzi skargowej udzielonej w tym zakresie przez PINB w zawiadomieniu nr [...] z dnia 17 stycznia 2017r. znak: [...] Opisano przebieg postępowania przed organem I instancji, które zainicjowane zostało pismem M. M. i T. M. z dnia 12 grudnia 2016r., którym strony zgłosiły, iż cyt.: "na sąsiedniej działce ewidencyjnej o nr [...], położonej w [...], m.in. w dniach 28 i 29 października 2016r., bez zachowania trybu pozwolenia na budowę, wykonane zostały prace budowlane, które spowodowały liczne uszkodzenia naszego budynku, a skutki tych prac zagrażają jego konstrukcji" W ramach postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 13 stycznia i 3 lutego 2017r. czynności kontrolne na działce nr [...] w [...]. W toku postępowania strony przedłożyły kopie następujących dokumentów dotyczących utrzymania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w J. - Protokół nr [...] z badań stanu izolacji niskiego napięcia z dnia 17 lutego 2017r. autorstwa P. M.. - Protokół nr [...] z badań skuteczności ochrony przeciwporażeniowej przez samoczynne wyłączenie zasilania (pętla zwarcia) z dnia 17 lutego 2017r. autorstwa P. M.. - Protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 20 lutego 2017r. autorstwa mistrza kominiarskiego S. K.. Strony przedłożyły również kopię protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2017r. autorstwa mgr inż. W. P.. W opracowaniu powyższym: - Odnoście ścian nośnych obiektu wskazano cyt.: "Stan techniczny dobry. Stwierdzono pęknięcie pionowe w ścianie piwnicy po stronie południowo-zachodniej, oraz od strony północno-wschodniej". W powyższym zakresie nie zawarto uwag. - Odnośnie obróbek blacharskich: "Ogólny stan techniczny obróbek dobry. W dwóch miejscach obróbki nieszczelne, co powoduje zacieki na ścianach szczytowych w miejscu kominów". W uwagach zalecono: Sprawdzenie i uszczelnienie obróbek wokół kominów". - Odnośnie wykończenia wnętrz w zakresie podłóg i posadzek wskazano: "Stan techniczny dobry z uwagami. Uszkodzenia posadzki w Lokalu użytkowym na parterze oraz w kuchni na I Piętrze". - Odnośnie estetyki obiektu i stanu elewacji wskazano: ,Łtan techniczny dostateczny, miejscowe zacieki i spękania w sąsiedztwie kominów". W uwagach zalecono: likwidacja zacieków". Odnośnie zakresu robót remontowych i kolejności ich wykonania wskazano, że cyt.: "Z wyjątkiem usunięcia zacieków na elewacjach szczytowych nie przewidziano konieczności wykonania prac remontowych. Ogólny stan techniczny oceniono, jako dobry". Natomiast we wnioskach końcowych wskazano, że "budynek znajduje się w należytym stanie technicznym, zapewniającym dalsze, bezpieczne jego użytkowanie". Powyżej opisane dokumenty stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji PINB. W związku z wydanym przez MWINB w K. w trybie art. 136 k.p.a. postanowieniem z dnia 5 października 2018r. nr [...] znak: [...], PINB w dniu 24 października 2018r. przeprowadził czynności kontrolne na działkach nr [...] w [...] w trakcie których stwierdzono, że "na w/w działkach na podstawie dokonanego zgłoszenia wykonane jest jedynie w chwili obecnej utwardzenie z tłucznia". PINB w dniu 24 października 2018r. przeprowadził również oględziny "budynku zlokalizowanego na działce [...] w [...] przy ul. [...]", podczas których ustalono, że przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie estetycznym i nie wykazuje poza powstałymi w nim pęknięcia ściany zewnętrznej zlokalizowanej przy granicy z działką [...] w [...] oraz powstałych rys na posadzkach wykonanych z płytek ceramicznych na parterze budynku i na I piętrze i odpadnięciem części płytek wraz fugą na parterze budynku, nie wykazuje żadnych oznak mogących świadczyć o jego nieodpowiednim stanie technicznym (..)". Wykonano dokumentację fotograficzną, w tym zdjęcie protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 19 lutego 2018r. autorstwa mistrza kominiarskiego S. K.. Analizując zebrany materiał dowodowy sprawy (uzupełniony na skutek postanowienia MWINB w trybie art. 136 k.p.a.) organ stwierdził, że nie wyjaśnia on wystarczająco podstawy do umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ew. [...] w J. . W budynku będącym przedmiotem postępowania stwierdzono spękania elewacji południowo zachodniej od strony działki [...], lokalne pęknięcia ścian, pęknięcia płytek podłogowych oraz nieszczelność obróbki blacharskiej w rejonie kominów. W protokole z dnia [...] 2017r. wpisano długość dwóch spękań pionowych i jednego poziomego. Natomiast w protokole z dnia 24 października 2018r. nie stwierdzono czy długości rys nie uległy wydłużeniu lub pogłębieniu. Zalegające w aktach zdjęcia stanowiące załączniki do w/w protokołów nie zostały opisane, co uniemożliwia porównanie materiału fotograficznego wykonanego w dniu 03 lutego 2017r. i w dniu 24 października 2018r. Z kolei w treści protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2017r. autorstwa mgr inż. W. P. mimo wykazania, że stwierdzono pęknięcie pionowe w ścianie piwnicy po stronie południowo zachodniej, oraz od strony północno - wschodniej, oceniono stan techniczny wszystkich elementów konstrukcyjnych oraz ogólny stan obiektu jako dobry, nie przewidując wykonania żadnych prac naprawczych za wyjątkiem usunięcia zacieków na elewacjach szczytowych. Zwrócono uwagę, że wskazane przez autora protokołu z okresowej kontroli spękania nie występują tylko w ścianie od strony działki [...], ale także w ścianie północno-wschodniej, co może wskazywać na inną przyczynę nieodpowiedniego stanu technicznego budynku niż roboty budowlane wykonywane na sąsiedniej działce. Powyższe wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Ponadto powyższe opracowanie nie ocenia wpływu obniżenia terenu na sąsiedniej działce na statykę fundamentu i ściany obiektu będącego przedmiotem postępowania mając na uwadze wymagany poziom posadowienia ław fundamentowych ze względu na poziom przemarzania gruntu. Nie wyjaśniono również czy uszkodzenia elementów wykończeniowych -płytek ceramicznych podłogowych wewnątrz obiektu są związane z uszkodzeniami mechanicznymi związanymi z użytkowaniem części obiektu jako handlowego, nieprawidłowym wykonaniem tych elementów wykończeniowych, czy z odkształceniami elementów konstrukcyjnych, które pociągnęły za sobą uszkodzenie płytek podłogowych. Brak odniesienia się autora w/w opracowania co do stwierdzonych nieprawidłowości w ocenie organu odwoławczego budzi wątpliwości co do rzetelności tak sporządzonego opracowania. Organ stwierdził, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji mając wiedzę co do istnienia nieprawidłowości polegających na nieszczelności obróbek blacharskich w rejonie kominów w trybie art. 66 Pr. bud. był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia mającego na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast kwestia powstania pozostałych nieprawidłowości, oceny wpływu obniżenia poziomu terenu na budynek odwołujących się, oceny czy spękania ścian piwnic nie przenoszą się na inne elementy konstrukcyjne, oceny czy spękania na elewacji są miejscowe czy dotyczą także elementów konstrukcyjnych, nie została przez PINB w wystarczający sposób wyjaśniona, co narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z uwagi na brak opisów dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin na obecnym etapie nie można dokonać oceny czy stwierdzone spękania powiększają się. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. a konieczny do wyjaśnienia materiał dowodowy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien podjąć próbę wyjaśnienia powoływanych powyżej wątpliwości, a w przypadku gdy będzie to konieczne skorzystać z normy art. 81c ust. 2 Pr. bud. Prowadząc dalej postępowanie z uwagi na usytuowanie obiektu przy granicy z nieruchomością obejmującą działki nr [...] i nr [...] położonych w [...] PINB powinien również rozważyć rozszerzenie kręgu stron postępowania także o właściciela w/w nieruchomości. W zakresie zarzutu niewłaściwego określenia przedmiotu postępowania wskazano, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 października 2018r. dokonano ustalenia, że budynek będący przedmiotem postępowania cyt.: Dolicza się do budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią nie przekraczającą 30 % budynku przeznaczoną na cele handlowe". Określenie w/w budynku jako mieszkalno-handlowego jest więc prawidłowe. Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów cywilno-prawnych pomiędzy właścicielami działek nr ew. [...] oraz nr [...] w [...]. Organy nadzoru budowlanego nie badają także kto ponosi odpowiedzialność za wystąpienie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu będącego przedmiotem postępowania. Z roszczeniami w powyższym zakresie można wystąpić przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego wskazano, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., i art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - T. M.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił, że sprawę powinien rozstrzygnąć ostatecznie organ drugiej instancji gdyż stan budynku był ustalony ostatecznie w protokole z okresowej kontroli pięcioletniej przez mgr. inż. W. P. i organ drugiej instancji nie miał prawa podważać tej opinii, a co uczynił jak wynika z uzasadnienia decyzji uchylającej organu drugiej instancji. Ponadto wystąpił błąd odwołującego się od decyzji organu pierwszej instancji powołującego się na niewykonanie niektórych czynności przez PINB w S. i domagającego się jeszcze ustalenia przyczyn występujących wad budynku, mimo istnienia wiążącej opinii mgr inż. ustalającej stan techniczny budynku. Ten sam błąd popełnia organ drugiej instancji nie uwzględniając tej wiążącej opinii mgr inż. W. P., która nie została podważona przez żadną ze stron, ani też przez żaden organ. W tej sytuacji dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i organ drugiej instancji powinien zakończyć postępowanie w sprawie i umorzyć postępowanie, a nie uchylać decyzji organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zaskarżona sprzeciwem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, a sprzeciw nie może zostać uwzględniony. Kontrolowane postępowanie było prowadzone w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego czynności kontrolne w terenie oraz dokumenty kontroli okresowych organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Tymczasem organ odwoławczy, dokonawszy uzupełnienia materiału dowodowego, słusznie doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji była przedwczesna. PINB z jednej strony stwierdził w decyzji zaistnienie pewnych nieprawidłowości stanu technicznego (m. in. pęknięcia na ścianie zewnętrznej budynku, zacieki przy ścianie zewnętrznej w piwnicy pęknięcie tynku pod balkonem), a z drugiej – na podstawie przedłożonych przez strony protokołów – stwierdził, że "ogólny stan techniczny budynku jest dobry, instalacja elektryczna sprawna, przewody kominowe drożne". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego takie ustalenia uznał za przedwczesne i nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem konkretnych wskazań, co do kierunku i zakresu ponownego postępowania. Organ I instancji ma dokonać oceny wpływu obniżenia poziomu terenu na budynek odwołujących się, oceny czy spękania ścian piwnic nie przenoszą się na inne elementy konstrukcyjne, oceny czy spękania na elewacji są miejscowe czy dotyczą także elementów konstrukcyjnych. Zakres tych okoliczności jest zbyt rozległy, aby można uzupełnić postępowanie dowodowe i aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w drugiej instancji – tym bardziej, że organ I instancji winien również (w myśl wskazań WINB) rozważyć poszerzenie kręgu stron postępowania oraz nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni obowiązek nakłada się w drodze postanowienia, które jest zaskarżalne zażaleniem, co tym bardziej uzasadnia przyjęcie, że winien go rozważyć organ I instancji, a nie MWINB w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że nie ma racji T. M., iż organ II instancji nie miał prawa podważać opinii W. P. (tj. protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2017 r.) . Opinia ta stanowi jeden z dowodów w sprawie, a zatem podlega ocenie na podstawie art. 80 k.p.a. ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona."). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji wytknął wady i nieścisłości zawarte w omawianym opracowaniu, stwierdzając, że "Brak odniesienia się autora w/w opracowania, co do stwierdzonych nieprawidłowości w ocenie organu odwoławczego budzi wątpliwości, co do rzetelności tak sporządzonego opracowania". Oceny takiej nie można uznać za dowolną. Podważenie wiarygodności tego dowodu, na którym w znacznej mierze oparł się organ I instancji, powoduje konieczność dokonania ustaleń faktycznych na podstawie innych dowodów, a co za tym idzie – uzasadnia przekazanie sprawy organowi Instancji do ponownego rozpatrzenia. Na marginesie należy wskazać na pewną niekonsekwencję w działaniach skarżącego, który obecnie podkreśla (błędnie), że organy prowadzące postępowanie były związane opinią W. P., podczas gdy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która się właśnie na tej opinii opierała, zakwestionował wnosząc odwołanie. Decyzja ta umarzała postępowanie jako bezprzedmiotowe, a obecnie T. M. w sprzeciwie podnosi (niesłusznie), że "dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i organ drugiej instancji powinien zakończyć postępowanie w sprawie i umorzyć postępowanie". Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.