I SA/Go 157/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Rzepecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "P" spółka akcyjna na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu w ramach realizowania projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. "P" S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, powołując się na art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." wniosła skargę na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu Nr [...] w ramach Osi Priorytetowej Regionalny Rynek Pracy, Działania 6.7 Profilaktyka i rehabilitacja zdrowotna osób pracujących i powracających do pracy oraz wspieranie zdrowych i bezpiecznych miejsc pracy Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020. W skardze tej wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej umieszczenia we wzorze umowy o dofinansowanie uwarunkowania prawa do uznania za kwalifikowalne poniesionych wydatków, gdzie warunkiem rozwiązania umowy za porozumieniem stron z powodu okoliczności uniemożliwiających dalsze wykonywanie Projektu zgodnie z postanowienia umowy o dofinansowanie, jest konieczność osiągnięcia co najmniej 50% założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników rezultatu lub produktu odnoszących się do zadań wykonanych przez beneficjenta i przedstawionych do rozliczenia, ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonego aktu w opisanej części z naruszeniem prawa. Jednocześnie spółka uiściła wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (dowód wpłaty k. 49 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. oraz w innych ustawach, do których odsyła art. 3 § 3 tej ustawy. Po myśli art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W takim przypadku Sąd, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobligowany jest odrzucić skargę. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu Nr [...] w ramach Osi Priorytetowej Regionalny Rynek Pracy, Działania 6.7 Profilaktyka i rehabilitacja zdrowotna osób pracujących i powracających do pracy oraz wspieranie zdrowych i bezpiecznych miejsc pracy Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżony akt nie posiada cech pozwalających przyjąć, że podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3, 4a i 7-9 § 2 i § 2a art. 3 P.p.s.a. Rozważyć zatem należało czy zaskarżona uchwała jest jednym z aktów, o których mowa w pkt 4, 5 i 6 tego przepisu oraz czy nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych. Zaznaczyć trzeba, że możliwość wniesienia skargi na uchwalę Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia i ogłoszenia regulaminu konkursu w ramach realizowania projektu z budżetu Unii Europejskiej była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu m.in. postanowieniach z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 869/17 i z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Go 96/18 a także Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4283/17 (wskazane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawioną w ww. orzeczeniach argumentację oraz uważa, że jest ona adekwatna także w odniesieniu do stanu faktycznego obecnie rozpoznawanej sprawy. Z tego też względu poczynione tam uwagi zostaną przytoczone w niniejszym uzasadnieniu. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. a tym podlega kognicji sądu administracyjnego. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Charakter zaskarżonej uchwały, przedmiot w którego zakresie została wydana oraz skutki z niej wynikające nakazują bowiem stwierdzić, że Zarząd Województwa nie występował w niniejszej sprawie jako organ jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc w tym przypadku funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym –2020. Skoro zaś, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., skarga może zostać wniesiona na akty organów jednostek samorządu terytorialnego /.../, a uchwała Zarządu Województwa takim aktem nie jest, ponieważ organ, który ją wydał działał w charakterze Instytucji Zarządzającej, realizującej program związany z rozdysponowaniem środków unijnych, stwierdzić należy, że przedmiot skargi wykracza w tym przypadku poza przesłanki określone w tym przepisie. Nadto nadmienić trzeba, że rozpoznawana sprawa z uwagi na swój przedmiot, nie zalicza się do spraw z zakresu administracji publicznej. Przedmiot tego postępowania dotyczy bowiem rozdysponowania w ramach postępowań konkursowych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i swym zakresem obejmuje działania odmienne niż te podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, działające stricte w ramach wypełnianych funkcji samorządowych. W związku z powyższym procedury, którymi Zarząd Województwa był związany w niniejszym postępowaniu i które nakazywały mu podjęcie określonych czynności w zakresie uruchomienia, wdrożenia i realizacji konkursu w ramach projektu z budżetu Unii Europejskiej - w tym właśnie przyjęcie zaskarżonej uchwały, nie zostały unormowane ustawą o samorządzie województwa. Zasady realizacji programu w zakresie polityki spójności, tj. Regionalnego Programu Operacyjnego – 2020 Osi Priorytetowej Regionalny Rynek Pracy, Działania 6.7 Profilaktyka i rehabilitacja zdrowotna osób pracujących i powracających do pracy oraz wspieranie zdrowych i bezpiecznych miejsc pracy, zostały uregulowane ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą wdrożeniową". I tak na przykład w treści art. 41 ust. 1 tej ustawy ustawodawca zawarł regulacje odnoszące się do regulaminu konkursu, co świadczy o tym, iż właśnie ten akt normatywny skupia w sobie unormowania w przedmiocie działań Instytucji w ramach realizowanego Regionalnego Programu Operacyjnego. W ustawie wdrożeniowej również została unormowana procedura odwoławcza, na mocy której stronie przystępującej do konkursu w ramach Programu rozdysponowania środków unijnych przysługują odpowiednie środki procesowe służące zaskarżeniu postępowania konkursowego na różnych jego etapach. Jedyną podstawą dającą uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na mocy tej regulacji skarga taka przysługuje w sytuacji nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, tj. gdy wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie jest aktem rozstrzygającym o prawach strony w żaden z wyżej wymienionych sposobów, a zatem podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mógł również stanowić art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Uchwała Zarządu Województwa o przyjęciu ogłoszenia i regulaminu konkursu nie stanowi również aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. gdyż akt ten nie jest skierowany do konkretnego podmiotu i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawy prawnej zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu nie stanowi także art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. ani art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.w.", ponieważ wymienione przepisy dotyczą aktów prawa miejscowego, a regulamin konkursu nie jest aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z uchwałą zarządu województwa. Natomiast aktami prawa miejscowego są jedynie uchwały sejmiku województwa, co wynika jednoznacznie z art. 18 pkt 1 u.s.w. Odnosząc się z kolei do regulacji zawartej w art. 91 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich wyjaśnić należy, że odpowiednie stosowanie art. 90 cyt. ustawy oznacza, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych z zakresu administracji publicznej w formie uchwały organów samorządu województwa (m.in. zarząd), może wnieść skargę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu przytoczony przepis z uwagi na przedstawiony powyżej charakter regulaminu konkursu także nie znajduje zastosowania w sprawie. Z tych względów Sąd uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.