III SAB/Wr 243/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia Anna Moskała, WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Strona skarżąca - [...] r. (data wpływu do organu) - wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego przez nią [...] r. (data wpływu do organu). Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm. - dalej: u.o.c.), zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 105 ust. 2 u.o.c., poprzez jego niezastosowanie, tj. nie wezwanie jej przez Wojewodę do osobistego stawiennictwa, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz przez nie wezwanie jej do uzupełnienia innych - ewentualnych - braków formalnych w terminie przewidzianym w w/w przepisie; 2. art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., poprzez nie dochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, przewidzianego w w/w przepisie; 3. art. 36 § 1 w zw. art. 9 K.p.a., poprzez nie poinformowanie jej - za pośrednictwem pełnomocnika - o niezałatwieniu sprawy w terminie a tym samym nie podaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia; 4. art. 37 § 4 w zw. art. 9 K.p.a., poprzez nie poinformowanie jej - za pośrednictwem pełnomocnika - o przekazaniu ponaglenia, będącego środkiem zaskarżenia, do organu wyższej instancji, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; 5. art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., poprzez nie rozpatrzenie przez organ ponaglenia w przewidzianym ustawą terminie 7 dni; 6. art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a., statuującego zasadę praworządności, przez naruszenie/ niezastosowanie szeregu przepisów K.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej; 7. art. 73 w zw. z art. 10 K.p.a., poprzez nie zapewnienie jej (także pełnomocnikowi) czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei rzutowało na brak realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; 8. art. 74 § 2 w zw. z art. 14 K.p.a., poprzez odmowę udostępnienia jej i pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. nie wydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny, jak i pisemny wniosek; 9. art. 217 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez nią wniosku. Tak stawiając zarzuty, strona skarżąca wniosła o: a) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu orzeczenia; b) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania oraz że ta bezczynność lub przewlekłe działanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; d) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; e) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; f) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podniosła, że - za pośrednictwem operatora pocztowego - skierowała do Wojewody wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (data nadania: [...] r.; data doręczenia organowi: [...]; w załączeniu skargi przedłożyła pocztowe potwierdzenie odbioru /kopia poświadczona notarialnie/). Dowodziła, że ów wniosek zawierał wszystkie przewidziane prawem elementy, tzn. spełniał wymogi ogólne dla podania, zawarte w art 63 § 2 K.p.a. Wskazała, że - pomimo spełnienia przez nią wszelkich określonych przepisami prawa wymogów formalnych - Wojewoda nie wezwał jej do osobistego stawiennictwa, celem pobrania odcisków linii papilarnych, do dnia sporządzenia skargi (blisko 3 miesiące, licząc od daty doręczenia wniosku), choć - w myśl zasad ogólnych K.p.a. - winien to zrobić niezwłocznie a do miesiąca czasu wydać już decyzję. Zastrzegła, że Wojewoda nie poinformował - zarówno jej, jak i jej pełnomocnika - o przyczynach zwłoki, nie wyznaczył innego terminu rozpatrzenia sprawy a do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała ona żadnej korespondencji w sprawie. Informowała, że - przeciągający się stan niepewności - skłonił jej pełnomocnika do podjęcia prób kontaktu z organem, w postaci złożenia wniosku o wgląd do akt sprawy i żądania wydania zaświadczenia, które - w jakiś sposób - mogłoby zastąpić - przewidziane w art. 108 u.o.c. - potwierdzenie złożenia wniosku w postaci stempla umieszczonego w dokumencie podróży. Wspomniała, że jej wiza straciła ważność [...] r., przez co pozostaje w stanie niepewności odnośnie jej pobytu na terenie Polski a brak urzędowego potwierdzenia faktu znajdowania się w procesie legalizacji pobytu uniemożliwia jej prowadzenie spokojnego życia w Polsce. Podkreśliła, że zarówno jej, jak i jej pełnomocnikowi, odmówiono wglądu do akt sprawy podczas próby osobistego złożenia żądania (nie zostało sporządzone postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy - zarówno na wniosek skierowany ustnie, jak i ten złożony w formie pisemnej [...] r.). Dodała, że także skierowane do organu żądanie wydania zaświadczenia pozostało bez odpowiedzi (żądanie wydania zaświadczenia z [...] r.). Autorka skargi poinformowała, że problemem jest również kontakt osobisty z urzędnikiem a raczej jego brak. Urzędnicy permanentnie odmawiają tego kontaktu, powołując się na wewnętrzne regulacje, przerzucają się odpowiedzialnością, nie zezwalają na kontakt z przełożonym, nie ustosunkowują się do wnoszonych żądań, np. wniosku o wgląd do akt sprawy oraz nie odpowiadają na pytania i unikają rozmowy z cudzoziemcami. Wnosząca skargę nadmieniła, że - biorąc pod uwagę zaistniałą w sprawie sytuację, działając przez pełnomocnika - [...] r. nadała w placówce operatora pocztowego ponaglenie na bezczynność organu, skutecznie doręczone organowi [...] r., w którym zarzuciła nie rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie i wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności organu (art. 37 K.p.a.). Wskazane wyżej ponaglenie - zdaniem strony - prawdopodobnie nie zostało przekazane właściwemu organowi w - przewidzianym ustawą - terminie 7 dni, ponieważ do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała ona na nie odpowiedzi. Reasumując, według strony skarżącej, po tym, jak wysłała kompletny wniosek pocztą i z uwzględnieniem braku w postaci odcisku palca, powinna zostać wezwana do uzupełnienia tegoż braku formalnego i - w myśl art. 108 u.o.c. - otrzymać stempel do dokumentu podróży po uzupełnieniu braków formalnych. Winna jednak - przede wszystkim - za pośrednictwem pełnomocnika być poinformowana o wszczęciu postępowania i o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie (informację tę organ obowiązany był logicznie uzasadnić i opatrzeć stosownym pouczeniem). Skarżąca akcentowała, że na dzień dzisiejszy, mimo jej próby zalegalizowania pobytu w Polsce z dużym wyprzedzeniem, tj. tak, żeby uzyskać - przewidzianą w art. 108 u.o.c. - gwarancję legalności pobytu przed wygaśnięciem wizy, organ - swoją bezczynność - pozbawił ją tego prawa. Dodała, że - składając ponaglenie - wyczerpała całą drogę administracyjną (od jego złożenia minął już ponad miesiąc a organ nie poinformował jej o przekazaniu ponaglenia wg właściwości). Podsumowała, że - z uwagi na powyższe - skarga wydaje się zasadną. Końcowo, strona skarżąca wyraziła opinię, że postępowanie nie jest szczególnie skomplikowane, tj. m.in. nie wymaga powoływania biegłego, czy też przeprowadzania szczególnie długiego procesu dowodowego; sprawę można było załatwić merytorycznie na podstawie dostarczonych przez nią dowodów; nic nie uzasadnia tak długiego rozpatrywania sprawy; prawidłowe działanie organów administracji publicznej to zadanie należące do władzy publicznej a jednostka pozostająca pod jurysdykcją Rzeczpospolitej Polskiej nie może ponosić negatywnych konsekwencji za niewykonanie lub nienależyte jego wykonanie; przyjeżdżając do Polski liczyła na dobrze i sprawnie działającą administrację, tj. taką, która szanuje jednostkę i jej nie lekceważy, stosuje się do zrozumiałych i powszechnie obowiązujących przepisów prawa, nie zaś do wewnętrznych i krzywdzących regulacji. Strona skarżąca stwierdziła, że - w jej ocenie - nałożona na organ grzywna przypomni organowi o jego ustawowych obowiązkach a należność pieniężna na jej rzecz i zwrot kosztów postępowania będzie stanowić rekompensatę za nerwowy okres w jej życiu, który niewątpliwie odbił się na jej zdrowiu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku strony skarżącej (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę dla obywatela Ukrainy, okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak K.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z - rozumianą j/w - bezczynnością Wojewody. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że od momentu złożenia przez stronę wniosku z [...] r. (data wpływu do organu), do chwili wniesienia skargi na bezczynność (data wpływu do organu: [...] r.), Wojewoda nie podjął w sprawie żadnej czynności, w tym nie odpowiedział na żądania strony (dotyczące wglądu do akt sprawy i wydanie zaświadczenia). Wojewoda nie wykonał przy tym ani razu dyspozycji art. 36 K.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował dopiero pismem z [...]r., tj. gdy sprawa winna być już "dwukrotnie" finalnie załatwiona (przyjmują termin wydłużony z art. 35 § 3 K.p.a.) i już po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi na bezczynność organu. Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że prowadząc już ponad siedem miesięcy postępowanie, do dnia orzekania przez Sąd w dalszym ciągu niezakończone (w aktach sprawy brak informacji o jego zakończeniu), organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nakazał Wojewodzie wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko nie wydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że strona skarżąca nie przyczyniła się do niej w żaden sposób. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie w sprawie pierwszych czynności formalnych a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracy na terytorium RP dla obywatela obcego państwa) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Na jej wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota 5.000 zł jest zbyt wygórowana. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może" - art. 134 § 1/art. 149 § 2 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o ukaranie organu grzywną w wysokości 1.000 zł (pkt V sentencji wyroku). Sąd nie dopatrzył się bowiem w sprawie podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 i art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.