II OSK 1465/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 510/16 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 510/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Argumentując swoją decyzję Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.e.a. i zastosowały właściwe przepisy prawa. Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddano postanowienie o nałożeniu na A. P. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr (...) w K. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania określonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 153/15, mocą którego uchylono zaskarżone poprzednio postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) stycznia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji o wymierzeniu grzywny. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynikało, że organy egzekucyjne rozpoznające sprawę wymierzenia grzywny zastosowały błędnie przepisy przewidujące możliwość nałożenia grzywny w wysokości 10.000 zł, podczas gdy przepisy przewidujące taką wysokość grzywny wprowadzone zostały do porządku prawnego na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589), przy czym stosownie do treści art. 112 tej ustawy do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 94, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej art. 121 u.p.e.a. przewidywał możliwość nałożenia na osobę fizyczną każdorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości do 5.000 zł. Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wskazał, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego obowiązku, co wynika z art. 1 u.p.e.a. Obowiązek ten wynika z tytułu wykonawczego. Sąd podkreślił, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Temu służy postępowanie administracyjne, gdzie rozstrzyga się kwestie materialnoprawne. Postępowanie administracyjne zostało już zakończone, a decyzję rozstrzygającą o rozbiórce wydano (...) września 2005 r. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest nadal niewykonana. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie może podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. W tej sprawie zaistniały warunki do podjęcia czynności egzekucyjnych, albowiem zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, co potwierdziły oględziny działki nr (...) przeprowadzone w dniu (...) maja 2014 r. W tych okolicznościach organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny zmierzający do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Przy czym zaskarżone postanowienie wydane zostało po prawomocnym oddaleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 154/15 zarzutów skarżącego w sprawie prowadzonej egzekucji. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych w art. 6 § 1 u.p.e.a. tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Rekapitulując Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się zasadności wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a postępowanie było prowadzone w sposób, który pogłębiał zaufanie do organów państwa, a także świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organy przeprowadziły wszystkie konieczne do wyjaśnienia sprawy dowody. Zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, czemu dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym, które odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Tym samym w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest uniknięcie konieczności sięgania po dolegliwszy środek egzekucyjny, jakim jest wykonanie zastępcze. Z uwagi na to, że skarżący uporczywie i długotrwale uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku, uzasadnione było zastosowanie przez organy egzekucyjne skutecznego środka motywującego dłużnika do wykonania obowiązku. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał wątpliwości, że skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej w skrócie jako P.p.s.a. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 121 § 2, 3 oraz 4 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ był zobowiązany do nałożenia na skarżącego w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie wskazanych przepisów u.p.e.a, grzywny w wysokości 5.000 złotych w celu przymuszenia do wykonania przez skarżącego obowiązku rozbiórki obiekt budowlanego, podczas gdy wzniesiony przez skarżącego obiekt budowlany stanowi budynek w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, z późn. zm.) a w konsekwencji przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia organ zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zgodnie z powołanymi przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium tejże kontroli stanowi legalność. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę działalności Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obejmującą sprawę zakończoną postanowieniem z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) i trafnie stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że jedynym kryterium kontroli zastosowanym przez Sąd pierwszej instancji była legalność. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd ten nie zastosował tego przepisu i nie uchylił zaskarżone postanowienie. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprawa ta obejmuje ocenę legalności postanowienia nakładającego na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a. w związku z art. 119 tejże ustawy grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym wystawionym w dniu (...) stycznia 2006 r. Podstawą do wydania tego tytułu była ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) września 2005 r. nakazującą skarżącemu kasacyjnie rozbiórkę nielegalnie wzniesionego nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,9 m x 5,95 m wraz z tarasem o wymiarach 1 m x 2 m oraz sanitariatu o wymiarach 0,8 m x 1,15 m. Jak wynika z treści art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, za wyjątkiem przypadku objętego art. 121 § 4 tej ustawy zgodnie z którym w przypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie obowiązek wynika z przepisów Prawa budowlanego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z (...) września 2005 r. nakładająca na skarżącego kasacyjnie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego została wydana na podstawie art. 48 tej ustawy. Nie budzi również żadnej wątpliwości, że skoro postępowanie egzekucyjne w tej sprawie wszczęto wystawiając tytuł wykonawczy w dniu (...) stycznia 2006 r., to stosowanie do art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589) do tak wszczętego postępowania stosuje się przepisy sprzed nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzonej ustawą z dnia 13 kwietnia o Państwowej Inspekcji Pracy. Nowelizacja ta wprowadziła zmianę w art. 121 § 2 u.p.e.a. polegającą na podwyższeniu wysokości maksymalnej wysokości jednorazowej grzywny nakładanej na osobę fizyczną z 5.000 zł na 10.000 zł. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na stronę skarżącą kasacyjnie grzywnę w wysokości 5.000 zł. Strona skarżąca kasacyjnie niezasadnie twierdzi, że podstawę do określenia wysokości grzywny należało poszukiwać w art. 121 § 5 u.p.e.a., a nie w art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia obliczoną jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych stosuje się tylko wtedy, gdy obowiązek rozbiórki dotyczy budynku lub części budynku. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie obowiązek rozbiórki nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego nie obejmuje budynku. O ile każdy budynek stanowi obiekt budowlany, o tyle nie każdy obiekt budowlany jest budynkiem. Definicje obiektu budowlanego i budynku zawierają przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ww. ustawy obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast budynek stanowi tylko taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Wzniesiony przez skarżącego kasacyjnie bez pozwolenia na budowę nietrwale związany z gruntem obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,9 m x 5,95 m wraz z tarasem o wymiarach 1 m x 2 m oraz sanitariatu o wymiarach 0,8 m x 1,15 m na działce nr (...) w miejscowości K. Gmina Miasto W. nie jest budynkiem, ponieważ obiekt ten jest trwale związany z gruntem, to tym samym niedopuszczalnym byłoby obliczenie wysokości grzywny w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a. Ponadto o ile grzywna obliczona na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. wynosi 5.000 zł, to jej wysokość obliczona na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. byłaby znacząco wyższa. Już bowiem w pierwszym kwartale 2006 r. (kiedy wszczęto w tej sprawie postępowanie egzekucyjne) cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wyniosła 2560 zł (za komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2006 r. (Dz.Urz.GUS z 2006 r. Nr 5, poz. 42)). Przy tej cenie 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego obliczona na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny przekraczałaby kwotę 16 tyś. zł (zgodnie ze wzorem: powierzchnia zabudowy 32 m2 x 20 % z kwoty 2560 = 16384 zł). Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje w tej sprawie kontroli wysokości hipotetycznej grzywny obliczonej na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. ani nie ocenia, w jakiej prawidłowej wysokości mogłaby być taka grzywna wymierzana, ponieważ takiej grzywny w tej sprawie w ogóle nie obliczano, ale wskazuje, że zawarte w skardze kasacyjnej żądanie strony skarżącej wymierzenia jej grzywny właśnie na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. prowadziłoby do oczywistego działania na niekorzyść samej strony. Zgodnie zaś z art. 139 K.p.a. stosowanym w związku z art. 18 u.p.e.a. także do postępowań administracyjnych prowadzonych w oparciu o ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ rozpoznający zażalenie w tej sprawie nie mógł wydać postanowienia na niekorzyść strony składającej zażalenie. To dodatkowo potwierdza, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na prawidłowo wydane postanowienie organu drugiej instancji nie naruszył prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.