I GSK 72/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del.WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 644/18 w sprawie ze skargi L.P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowań egzekucyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 644/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę L. P., zwanego dalej "skarżącym", na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, zwanego "DIAS", z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 21 marca 2018 r. skarżący wystąpił do DIAS z wnioskiem o rozważenie wstrzymania postępowań egzekucyjnych oraz o umorzenie postępowań w sprawie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe spółki "M.". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowań egzekucyjnych. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. DIAS w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podał, że wniosek z dnia 21 marca 2018 r. o wstrzymanie postępowań egzekucyjnych nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", nie normują instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Ustawodawca przyznał uprawnienie do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego organom sprawującym nadzór nad egzekucją administracyjną, w tym także Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej jedynie z urzędu, na co wskazuje art. 23 § 6 u.p.e.a. Brak możliwości działania w tym trybie na wniosek zobowiązanego stanowi przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy L. P. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez umorzenie, ewentualnie zawieszenie, ewentualnie wstrzymanie postępowań egzekucyjnych prowadzonych przeciwko wnioskodawcy. Skarżący podniósł, że złożony wniosek stanowi swego rodzaju impuls do wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem strony, organ bezpodstawnie odmówił merytorycznego rozpoznania wniosku w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego dotyczącego solidarnej odpowiedzialności orzeczonej wobec skarżącego za okres od grudnia 2010 r. do grudnia 2011 r. oraz za okres od 2012 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, iż uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się skarżący. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji. Z tego względu zachodziła przedmiotowa przeszkoda do wszczęcia postępowania w tym zakresie na wniosek zobowiązanego i – zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. należało odmówić jego wszczęcia. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił L. P . Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, w treści skargi kasacyjnej przywołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania pomimo przedawnienia części zaległości podatkowej względem dłużnej spółki co uniemożliwiało wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko członowi zarządu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania i brak wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania bądź umorzenia postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru skoro nie doszło do przesądzenia prawomocnie odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania podatkowe spółki, a Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonalność skarżonych decyzji administracyjnych za zobowiązania podatkowe spółki M. od 2010 r. do 2012 r. włącznie oraz doszło do przedawnienia części zobowiązań. W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodów z dokumentów zawnioskowanych w skardze kasacyjnej ponieważ ich powołanie nie było możliwe na wcześniejszym etapie postępowania ponieważ powstały później, a które potwierdzają brak możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego skoro część zaległości podatkowej wobec spółki M. ulegała przedawnieniu. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jakkolwiek skarżący kasacyjnie wskazał w treści wniesionego środka zaskarżenia, iż zaskarż wyrok Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to oba sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą jedynie naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z powołanych zarzutów. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wniosek zobowiązanego z dnia 21 marca 2018 r. skierowany do DIAS w Bydgoszczy dotyczył rozważenia wstrzymania przez ten organ postępowań egzekucyjnych oraz umorzenia postępowań w sprawie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania spółki "M.". Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowań egzekucyjnych, powołując art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 23 § 6 u.p.e.a. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tym samym nie mogą być skuteczne zarzuty dotyczące merytorycznej oceny prowadzonego postępowania egzekucyjnego, czy też wysokości zobowiązań podatnika. Wymieniany w petitum skargi kasacyjnej art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczy przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego i nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotem procedowania i rozstrzygnięcia nie był wniosek o umorzenie postępowania, ale sprawa wystąpienia przez zobowiązanego do organu nadzoru nad organem egzekucyjnym o wstrzymanie z urzędu postępowań egzekucyjnych. Badaniu w niniejszej sprawie podlegają zatem jedynie przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., jednakże w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia tego przepisu, w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej powołano bowiem art. 61 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 23 § 6 u.p.e.a., organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jednak - co wymaga podkreślenia - jest to kompetencja własna organu nadzoru nad organem egzekucyjnym, co do której nie ma obowiązku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Innymi słowy, zobowiązany nie może swoim wnioskiem wymusić woli organu nadzoru nad organem egzekucyjnym w zakresie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. nie ma charakteru przysługującego uczestnikom środka zaskarżenia, lecz jest środkiem nadzoru. Dlatego może zostać zastosowany wyłącznie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Z tego względu nie było podstaw prawnych do uruchomienia tego środka nadzoru na wniosek zobowiązanego, zatem nie doszło do naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Poza powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że argumentacja dotycząca genezy zaległości spółki M. , za które odpowiada skarżący solidarnie nie podlega rozpatrzeniu w tym postępowaniu, które ma jedynie na celu zbadanie przesłanek do procedowania nad złożonym wnioskiem, a nie merytoryczne rozpatrywanie wymiaru zobowiązań podatkowych względem spółki i przesłanek do orzeczenia o odpowiedzialności skarżącego. Wpływu na taką ocenę rozpatrywanej sprawy nie ma również podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność częściowego umorzenia przez organ postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużnikowi na skutek umorzenia części zaległości wobec spółki M. (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r.) oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1800/18, wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie wniosku skarżącego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2017r., sygn. akt I SA/Bd 643/17, w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości podatkowe. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znana jest okoliczność oddalenia, wyrokiem z dnia 10 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1800/18, skargi kasacyjnej w tej sprawie. Niemniej jednak, postanowienie organu o częściowym umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużnikowi na skutek umorzenia części zaległości wobec spółki M., jak i wspomniane postanowienie NSA pozostaje bez wpływu na zasadność odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w zakresie umorzenia/zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Skoro przepisy prawa nie daje podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie to występuje uzasadniona przyczyna, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 K.p.a., co zostało prawidłowo zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku. W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).