IV SA/Po 1202/18

Sygn. IV SA/Po 1202/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 03 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Prezydent Miasta P. w dniu 14 grudnia 2017 r. na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 18a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017, poz. 328 ze zm.) wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy cofnięcia zezwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 3 czerwca 2008 r. na prowadzenie zbiorowego odprowadzania i oczyszczanie ścieków z osiedla mieszkaniowego "L. G." (budynki mieszkalne zlokalizowane przy ulicach: W. oraz L.) przedsiębiorstwu [...] S.A. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. zostało udzielone Spółce zezwolenie na prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków. W zezwoleniu określony został przedmiot działalności, obowiązki przedsiębiorstwa, a także obszar prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. W punkcie 3.1 zezwolenia przedsiębiorstwo zostało zobowiązane do prowadzenia działalności zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001r. oraz przepisami wykonawczymi do ustawy. W dniu 15 listopada 2017 r. [...] S.A. złożyło wniosek o wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia wraz z obowiązkiem odpłatnego przejęcia urządzeń kanalizacyjnych przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot wskazany przez tę jednostkę w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji. We wniosku Spółka podała, że wnosi o wydanie decyzji cofającej zezwolenie z uwagi na planowane zaprzestanie działalności objętej zezwoleniem. Spółka podkreśliła, że w dniu 13 grudnia 2016 r. złożyła do Miasta P. wniosek o przejęcie działalności przedsiębiorstwa polegającego na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków. Dalej [...] S.A. poinformował, że do dnia 31 grudnia 2017 r. zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków. Organ I instancji wskazał na treść art.18a ust.1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który wskazuje zamknięty katalog przypadków, kiedy prezydent cofa wydane zezwolenie (ust.1) i kiedy może je cofnąć (ust.2). Zezwolenie takie może być cofnięte m.in. w przypadku gdy przedsiębiorca zaprzestał wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Zapis ten został również zawarty w zezwoleniu wydanym w dniu 3 czerwca 2008 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że wnioskodawca nie zaprzestał prowadzenia działalności i nadal ją wykonuje zgodnie z wydanym zezwoleniem, dlatego nie zachodzą przesłanki z art.18 a powołanej ustawy. Wnioskodawca sygnalizuje jedynie, że planuje zaprzestanie działalności, co nie stanowi podstawy do cofnięcia mu zezwolenia. Nadto z postępowania wynika, ze wnioskodawca zaprzestanie jej prowadzenia dopiero po przejęciu urządzeń przez M. P., a nadto przewiduje możliwość dalszego prowadzenia działalności nawet do końca 2021 r. w przypadku zlecenia eksploatacji urządzeń przez Miasto po ich przejęciu od spółki. Nadto wnioskodawca uzależnia zaprzestanie prowadzenia działalności jedynie od przejęcia urządzeń przez Miasto za wynagrodzeniem określonym przez wnioskodawcę. Organ wskazał, że Miasto nie jest zobowiązane do przejęcia urządzeń od wnioskodawcy, bowiem żaden przepis takiego obowiązku nie przewiduje. Świadczenie usług polegających na zbiorowym odprowadzaniu ścieków musi być prowadzone nieprzerwanie, ze względu na ochronę środowiska i funkcjonowanie gospodarstw domowych i zaprzestanie prowadzenia takiej działalności nie jest możliwe bez zapewnienia ciągłości świadczenia usług. Organ zaznaczył, że urządzenia służące do prowadzenia przez wnioskodawcę działalności objętej zezwoleniem, zgodnie z art.49 k.c. wchodzą w skład jego przedsiębiorstwa, nie są częścią składową gruntów przez które przebiegają lub na których zostały posadowione ale są ruchomościami, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Zatem zaprzestanie prowadzenia działalności przez wnioskodawcę nastąpi dopiero z chwilą jej przejęcia przez podmiot, który przejmie urządzenia od wnioskodawcy. Cofnięcie zezwolenia bez zaprzestania prowadzenia działalności oznaczałoby, że będzie prowadzone nielegalnie. W dniu 29 grudnia 2017 r. [...] S.A. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia 14 grudnia 2017 r. na podstawie art.111 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku odpłatnego przejęcia urządzeń kanalizacyjnych należących do spółki przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot wskazany przez jednostkę samorządu terytorialnego w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta P. uzupełnił decyzję nr [...] z dnia 14 grudnia 2017 r. w ten sposób, że oznaczył dotychczasową treść sentencji jako nr [...] i dopisał : "2. umorzyć postępowanie w pozostałej części dotyczącej obowiązku odpłatnego przejęcia urządzeń kanalizacyjnych przez jednostkę samorządu terytorialnego w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji". W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu definicji zawartej w art.2 ust.4 ustawy uzzww. Przewidziane w art.31 uzzww uprawnienie do żądania odpłatnego przejęcia urządzeń przez gminę lub przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest roszczeniem cywilnoprawnym i obejmuje osoby inne niż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i gmina, np. deweloperów, czy osoby fizyczne, które wybudowały urządzenia i urządzenia te zostały połączone z siecią przedsiębiorstwa lub gminy. Oznacza to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a takim przedsiębiorstwem jest wnioskodawca, nie ma żadnych podstaw do kierowania jakichkolwiek roszczeń w stosunku do gminy o przejęcie wybudowanych przez siebie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie istnieje zatem żadna podstawa prawna do rozstrzygania przez organ w przedmiocie przejęcia urządzeń wnioskodawcy przez M. P. za wynagrodzeniem, tak w trybie cywilnoprawnym, jak i w trybie administracyjnym. Odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 14 grudnia 2017 r. uzupełnionej postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania w pozostałej części dotyczącej obowiązku odpłatnego przejęcia urządzeń kanalizacyjnych wniosła [...] S.A. domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie decyzji i uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 3 czerwca 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie art.155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepisy szczególne ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie stanowią przesłanki zmiany decyzji. Nadto organ nie przeprowadził dowodów na okoliczność sytuacji spółki – możliwości kontynuowania nierentownej działalności. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art.18 a uzzww i wskazał, że katalog przesłanek ma charakter zamknięty, a w niniejszej sprawie żadna nie znalazła zastosowania. Dalej organ wskazał, że przepis art.155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żądnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania : art.162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy strona zrzekła się uprawnienia do udzielonego jej zezwolenia wydanego decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r.; art.155 k.p.a. w zw. z art.16 k.p.a. poprzez ich wadliwą interpretację i przyjęcie, że decyzja administracyjna nie może utracić mocy obowiązującej, podczas gdy może ją utracić wskutek zdarzeń faktycznych, którym jest zrzeczenie się jakiegoś uprawnienia w tym przypadku uprawnienia na prowadzenie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków z osiedla mieszkaniowego "L. G.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne- art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa wodnego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą cofnięcia zezwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 3 czerwca 2008 r. na prowadzenie zbiorowego odprowadzania i oczyszczanie ścieków z osiedla mieszkaniowego, a następnie uzupełniona postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. w zakresie umorzenia postępowania w części dotyczącej obowiązku odpłatnego przejęcia urządzeń kanalizacyjnych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 18a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017, poz. 328 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: 1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie w przypadku, gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu; 3) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie usunęło, w wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem. 2. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może cofnąć zezwolenie w przypadku, gdy: 1) przepisy odrębne tak stanowią; 2) przedsiębiorca nie podjął, mimo wezwania, lub zaprzestał wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Artykuł 18a u.z.z.w. został wprowadzony do ustawy na mocy art. 38 pkt 3 p.w. u.s.d.g. Przepis zawiera dwie grupy przesłanek, które powodują, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobligowany do jego cofnięcia alba ma taką możliwość. Jak wynika z komentarza do art. 18 u.z.z.w. przesłanki te zostały przeniesione do przedmiotowej ustawy z uchylonej ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Pierwsze 3 przesłanki są obligatoryjne. Kolejne dwie przesłanki cofnięcia zezwolenia mają charakter fakultatywny. Organ może cofnąć zezwolenie w przypadku ich wystąpienia, ale nie musi. Organ może cofnąć zezwolenie w sytuacji, gdy odrębne przepisy tak stanowią. Przesłanek określonych poza ustawą zaopatrzeniową trzeba więc szukać w treści innych ustaw regulujących działalność przedsiębiorcy objętą zezwoleniem. Również i w tym wypadku większość z nich będzie wynikała z ustaw środowiskowych. Druga fakultatywna przesłanka cofnięcia zezwolenia dotyczy dwóch sytuacji. Pierwsza to brak podjęcia przez przedsiębiorcę wykonywania działalności objętej zezwoleniem mimo wezwania organu – brak rozpoczęcia wykonywania usług polegających na zapewnieniu stałego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków. Druga sytuacja odnosi się do zaprzestania wykonywania przed przedsiębiorcę działalności określonej w zezwoleniu. Zaprzestanie prowadzenia działalności powinno mieć charakter trwały. Przejściowe problemy związane z brakiem możliwości realizacji działalności objętej zezwoleniem nie powinny stanowić przesłanki umożliwiającej cofnięcie zezwolenia. Dopiero trwały charakter zaprzestania wykonywania działalności powinien stanowić o możliwości cofnięcia przez organ udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia. W niniejszej sprawie Skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności, a jedynie nosi się z takim zamiarem. Poza tym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 162 k.p.a. Skarżąca początkowo powoływała się na naruszenie art. 155 k.p.a poprzez jego niezastosowanie. Kiedy organ wskazał, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, a wydanie zezwolenia taką decyzją nie jest, to skarżąca dopiero w skardze wskazała, że zastosowanie powinien mieć art. 162 k.p.a., bowiem zrzekła się ona uprawnienia do prowadzenia przedmiotowej działalności. W przepisie art. 162 § 1 k.p.a. wymieniono trzy grupy przesłanek wygaśnięcia decyzji. Pierwsza obejmuje stan bezprzedmiotowości decyzji i wynikający z przepisów prawa obowiązek organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Druga dotyczy przypadku, gdy zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Trzecią grupę przesłanek ustawodawca powiązał z niedopełnieniem przez stronę ustanowionego w decyzji warunku. Bezprzedmiotowość, nie stanowi samoistnej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości ustawodawca w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga istnienia podstawy prawnej w przepisie odrębnym. Przesłanka zawarta w określeniu "nakazuje to przepis prawa" odsyła w gruncie rzeczy do przepisów szczególnych, które nakazują stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Przesłanką wygaśnięcia decyzji na podstawie przepisów szczególnych jest powstanie określonych w danym przepisie okoliczności faktycznych, a nie sam stan bezprzedmiotowości. Trafnie zauważa w kontekście powyższego T. Woś, że prawidłowe jest zatem postępowanie organów administracji powołujących jako podstawę prawną decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji szczegółowe normy materialnoprawne, a nie art. 162 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że cofnięcie przedmiotowego zezwolenia z pewnością nie leży w interesie społecznym, albowiem pozbawiłoby społeczności lokalnej możliwości odprowadzania ścieków. W ocenie Sądu zatem organy prawidłowo odmówił cofnięcia zezwolenia Skarżącej spółce. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.