IV SA/Po 1068/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Ś., J. Ś. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów na obszarze gminy K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 1 ust. 2 w zakresie wyrażenia: "[...],"; b) § 1 ust. 3 w zakresie wyrażenia: "[...],"; c) § 6 ust. 15 pkt 2 w zakresie wyrażenia: "i [...]"; d) załącznik nr [...]; 2. zasądza od Gminy K. solidarnie na rzecz skarżących J. Ś. i A. Ś. kwotę [...]zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 1068/18 UZASADNIENIE Rada Gminy Koło w dniu 29 kwietnia 2002 r. podjęła uchwałę nr XLV/226/2002 w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów gminy Koło (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 83 poz. 2142, dalej też jako "uchwała Nr XLV/226/2002", "uchwała z 2002 r." lub "plan miejscowy z 2002 r.". W dniu 19.09.2018r. [...] i J. Ś. (dalej również: "skarżący") wnieśli do Rady Gminy w Kole skargę o usunięcie naruszenia prawa, w której powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnieśli o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego tą uchwałą. Wskazali na wadliwość załącznika nr [...] do uchwały polegającą na tym, że dotyczy on działki nr [...] w Skobielicach, gm. K. należącej do J. i W. K., natomiast oznaczona została w nim działka nr [...] będąca własnością skarżących. Skarżący podnieśli również, że w załączniku nr [...] własność działki nr [...] przypisano Państwu Krzyżańskim i wadliwie wskazano obszar powierzchni działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a względnie o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że stała komisja Rady Gminy w Kole - Komisja Przestrzegania Prawa, Spraw Socjalnych i Mienia Komunalnego w dniu 15.10.2018r. na swoim posiedzeniu uznała celowość uwzględnienia zarzutów skargi. W konsekwencji na dzień 18 października 2018r. została zwołana nadzwyczajna Rady Gminy w Kole, na której procedowano uchwały w sprawie uwzględnienia skargi właścicieli działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie S., w gminie K. oraz w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie S., w gminie K.. Pierwsza uchwała został przyjęta 13-toma głosami "za", przy jednym głosie wstrzymującym, a druga uchwała - jednogłośnie. Jednocześnie Rada upoważniła Wójta Gminy K. do rozszerzenia pierwotnego uzasadnienia uchwały o elementy związane ze skargą. Organ wskazał, że Rada Gminy pozytywnie załatwiła wniosek skarżących, a jakakolwiek ingerencja w obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego musi się odbyć w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.), a zatem wnioski zawarte we wstępie odpowiedzi na skargę są uzasadnione. Pismem z dnia 22 października 2018 r. (a także pismem z dnia 9 listopada 2018 r.) skarżący podtrzymali skargę, wnosząc o unieważnienie załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały. Wskazali, że jest on wewnętrznie sprzeczny w zakresie części opisowej, graficznej i dokumentacyjnej. Skarżący wraz z pismem z dnia 26 listopada 2018 r. przedłożyli odpis z księgi wieczystej z 1995 r., Kw 21687, akt notarialny i odpis z księgi wieczystej [...], celem wykazania ich prawa własności działki nr [...]. Wójt Gminy K. w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2018 r. wskazał, że Rada Gminy nie ma prawnej możliwości stwierdzenia nieważności uchwały, a sporządzenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie najlepszym rozwiązaniem sprawy. Organ wniósł o oddalenie skargi, względnie o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2018r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według stanowiska piśmiennictwa oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Gminy w Kole z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów na obszarze gminy K.. Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Artykuł 163 Konstytucji [...] stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazuje, że prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. [...] Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw C. i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr [...] nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Należy wskazać, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (przykładowo - wyrok NSA z: 4.6.2008 r., II OSK [...]; 22.2.2008 r., II OSK [...]). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak by w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. W niniejszej sprawie istotne jest, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Kole z dnia 29 kwietnia 2002 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów gminy K. została zaprojektowana i podjęta na podstawie wniosków składanych przez mieszkańców gminy. Wynika to z uzasadnienia uchwały (k. 633 akt adm.). Z wykazu działek objętych zmianą (k.11 akt adm.) znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] oraz działka [...] we wsi S. należy do W. i J. K., a zmiana obejmująca te działki i określająca teren symbolem MN (zabudowa jednorodzinna niska) określona została m.in. w załączniku [...] do uchwały. Tymczasem w załączniku graficznym nr [...] do ww. uchwały wskazano w opisie, że W. i J. K. są właścicielami działki nr [...] o pow. 1,8125 ha, natomiast na mapie zaznaczona jest działka nr [...]. Z oznaczenia wynika, że to działka nr [...] została objęta zmianą. Skarżący przedłożyli do akt sądowych odpis z księgi wieczystej nr [...] oraz akt notarialny dotyczący majątkowej umowy małżeńskiej z 7 sierpnia 1995 r., a także odpis z księgi wieczystej nr [...], z których to dokumentów wynika, że działka nr [...] (aktualnie podzielona na dwie działki o nr [...] i [...] należy do [...] i J. Ś.. Organ w odpowiedzi na skargę przekazał 2 uchwały: nr [...] z 18.10.2018 r. W sprawie uwzględnienia skargi właścicieli działek o nr ewid. Nr [...] i [...] w obrębie S. w gminie K. oraz uchwałę nr [...] z 18.10.2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie S. w gminie K.. Sąd wskazuje, że mimo tego, iż organ podjął uchwałę, uwzględniającą skargę, to wniósł o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania. W tym miejscu należy zaznaczyć, że oddalenie skargi w niniejszej sprawie jest niemożliwe, ponieważ jej zarzuty są trafne i opisane przez skarżących naruszenie jednoznacznie wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Umorzenie postępowania również jest niemożliwe, ponieważ zaskarżona uchwała nie została uchylona oraz nie podjęto nowej uchwały, która konwalidowałaby stan sprzeczny z prawem. Ponadto należy wskazać, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części ma skutek ex tunc, czyli oznacza to stwierdzenie, iż była ona wadliwa (nieważna) w pewnym zakresie od momentu podjęcia. W niniejszej sprawie skarżący wskazali, że zależy im na stwierdzeniu nieważności części uchwały. W związku z bezspornym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i sprzecznością pomiędzy dokumentami potwierdzającymi prawo własności skarżących działki nr [...], a treścią załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały, należy wskazać, że zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym ww. załącznika. Sąd podkreśla, że jak wskazuje treść przepisów art. 15 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest "uściśleniem" części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie (czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej). Ze wskazanych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu. Inaczej mówiąc, część graficzna planu nie może zawierać ustaleń, które nie odpowiadają zawartości tekstu planu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK [...]) stwierdził, iż: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych (...)". W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.