IV SA/Wa 2513/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] [...] lipca 2018 r., Nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] maja 2018 r. odmawiające zwolnienia D. B. od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 2.500,00 zł, wynikających z postanowienia NR [...] z [...] stycznia 2018 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 5.000,00 zł obciążając D. B. - właścicielkę działki nr [...] w obrębie wsi [...], kwotą 2.500,00 zł, a pozostałą kwotą (2 500,00 zł) obciążając Gminę [...] - właściciela działki nr [...] w obrębie wsi [...]. Wraz z zażaleniem ([...]) na powyższe postanowienie D. B. wniosła o zwolnienie z ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Burmistrz [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. odmówił D. B. zwolnienia od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 2.500,00 zł Na ww. postanowienie zażalenie wniosła D. B. wskazując, że jej zły stan zdrowia oraz trudna sytuacja finansowa uniemożliwiają jej poniesienie kosztów postępowania. Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymało postanowienie Burmistrza [...] w mocy W uzasadnieniu organ wskazał, że stanowiący podstawę prawną kontrolowanego postanowienia przepis art. 267 kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy, co oznacza że organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga zatem od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 Kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ winien również prawidłowo zrealizować zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 Kpa. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji wyczerpująco zebrał i wszechstronnie rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy, w szczególności podjął szereg działań, w tym kilkukrotnie wzywając skarżącą, w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji materialnej, pozwalającej na ocenę, czy zachodzi w tym przypadku "niewątpliwa niemożność" poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. W wezwaniach z dnia [...] marca 2018 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji szczegółowo wskazał, jakie dane są mu potrzebne, oraz uzasadnił dlaczego, tj. z uwagi na jakie wątpliwości, żądane informację są wymagane. Skarżąca nie wykazała w należyty sposób, iż zachodzi w jej przypadku wymagana przesłanka "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów przez stronę". Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił z czego zdaniem organu wynika dochód miesięczny skarżącej (2367,60 zł) i wskazał w tym zakresie, że składa się on z dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego o pow. 16,1660 ha przeliczeniowego co daje 41.659,78 zł na rok, dochodu z gospodarstwa rolnego o pow. 0,8291 ha przeliczeniowego (udział 1/6 części) co daje 356,10 zł na rok, renty męża skarżącej w wysokości 1.011,21 zł na miesiąc, renty skarżącej wynoszącej 222,76 zł na miesiąc. Ponadto uzasadniając odmowę zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ I instancji wyjaśnił, że wykazane przez skarżącą wydatki są w części wydatkami incydentalnymi takimi jak wydatki związane z chorobami zwierząt czy awariami sprzętu użytku domowego oraz pojazdów mechanicznych. Organ wyjaśnił również, że wydatkami stałymi nie mogą być również wydatki poniesione na wizytę w prywatnym gabinecie lekarskim, gdyż osobom ubezpieczonym przysługuje bezpłatna opieka zdrowotna. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wymienił również składniki majątkowe skarżącej - maszyny rolnicze, pojazdy mechaniczne, gospodarstwo rolne oraz dom mieszkalny i na tej podstawie doszedł do wniosku, że skarżąca nie pozostaje w niedostatku i jest w stanie ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego. Tym bardziej, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na jej wniosek. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniósł się do sytuacji materialnej skarżącej, w szczególności dokonał oceny, czy skarżąca spełnia przesłanki uzasadniające zwolnienie jej od obowiązku poniesienia powstałych kosztów zgodnie z art. 267 Kpa. Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła D. B. i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie zgadza się z oceną, że rozgraniczenie zostało przeprowadzone na jej wniosek. Wskazała, że złożenie wniosku było ostatecznością wobec bezprawnego użytkowania jej działki przez Gminę. Wyjaśniła, że w 2014 r. Gmina bezprawnie wytyczyła drogę w obrębie jej działki i od tamtej pory Gmina bezprawnie użytkuje część jej działki. Zdaniem skarżącej, skoro gmina przystąpiła do bezprawnego wytyczania przebiegu drogi, to powinna zgodnie z prawem w pierwszej kolejności dokonać pomiarów geodezyjnych, które wyznaczyłyby przebieg drogi. Nadto skarżąca nie zgodziła się z dokonanym przez organy oszacowaniem jej miesięcznego dochodu, podając że jej dochód z gospodarstwa rolnego, w wysokości 41.659,78 zł, jest tylko dochodem statystycznym. Jest to kwota, jaką wylicza Gmina [...] na postawie przepisów obowiązujących w tej kwestii. Skarżąca podała, że nie ma takiego dochodu z gospodarstwa, ponieważ produkcja rolna odbywa się pod gołym niebem. Jest zależna od pogody i cen, po jakich będą plony będą skupowane. Wskazała także, że za rok 2017 poniosła stratę, gdyż na skutek wiosennych przymrozków plony upraw wymarzły w 80-100%, za co nie dostała odszkodowania. Również rok 2018, ze względu na suszę jest niekorzystny, a gminna komisja d/s oszacowania strat wywołanych przez suszę, oszacowała straty w uprawach na poziomie min. 70%. Podała także, że w wyliczeniach jej dochodu pojawił się dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 0,8291 ha przeliczeniowego (udział 1/6), czyli 356,10 zł na rok. Wskazała, że działka ta w 1/6 stanowi część jej męża. Zatem dochód z gospodarstwa rolnego nie powinien być zaliczony do całości jej dochodu. Nadto działka ta nie jest przez żadnego ze współwłaścicieli uprawiana. Na działce znajduje się ugór, więc nie ma z niej żadnego dochodu, ale straty, ponieważ co roku należy opłacić podatek rolny od tej działki na rzecz Gminy [...]. W ocenie skarżącej, do jej dochodu nie zalicza się również renta jej męża. Ponadto nie jest prawdą również, że skarżąca korzysta z prywatnej służby zdrowia, gdyż – jak wyjaśniła korzysta z publicznej służby zdrowia w [...] w [...]. Podała także, że wraz z mężem posiadają 50 -letni ciągniki [...] i 30 -letni ciągnik [...], dwa kombajny, w tym jeden prawie 40- letni, uszkodzony i nie zdatny do pracy w polu. Drugi kombajn ma już 30 lat. Uważa również, że w jej przypadku występują zdarzenia losowe zwalniające od opłacenia kosztów rozgraniczenia (przymrozki wiosenne z 2017 r. i susza w 2018), które niszczą plony i dochody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Podstawą rozstrzygnięcia, zawartego w zaskarżonym do WSA postanowieniu jest art. 267 k.p.a., zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania, organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Jak trafnie wskazało SKO, zwolnienie od ponoszenia opłat i kosztów postępowania administracyjnego przyznawane na podstawie art. 267 k.p.a. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że powinno zostać poprzedzone wszechstronnym ustaleniem faktycznej sytuacji finansowej i życiowej strony wnioskującej o zwolnienie, następnie wszechstronną i rzetelną analizą tej sytuacji (z zachowaniem reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego w całokształcie, co wynika z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), której organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Przy tym, co istotne, orzekając w ramach uznania administracyjnego organ korzysta z pewnej swobody i może wybrać określone konsekwencje prawne w danym stanie faktycznym. Orzekając zatem w granicach uznania administracyjnego na podstawie art. 267 k.p.a., organ ma obowiązek zbadać, czy w sprawie zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów w całości lub w części. Dopiero jeśli taką stwierdzi, to w ramach uznania administracyjnego decyduje czy wnioskującą stronę zwolnić od poniesienia tych kosztów w całości lub w części. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie – stosownie do wyżej wskazanych reguł – dokonały wyczerpującego ustalenia stanu majątkowego skarżącej, a jej sytuację materialną oceniły na dobrą. Przy tym uzasadniając taką ocenę, organy wskazały, że z dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynika, że dochód miesięczny na jedną osobę w gospodarstwie domowym skarżącej wynosi 2.367,60 zł. Na dochód ten składają się następujące elementy: dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 16,1660 hektarów przeliczeniowych w kwocie 41.659,78 zł. rocznie, dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 0,8291 hektarów przeliczeniowych (udział 1/6) w kwocie 356,10 zł. rocznie, renta męża skarżącej J. B. w kwocie 1.011,21 zł. miesięcznie oraz renta skarżącej w kwocie 222,76 zł. miesięcznie. W tak ustalonym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w sytuacji skarżącej nie można zasadnie przyjąć, że ziściły się przesłanki dla zastosowania zwolnienia z ponoszenia kosztów, przewidziane w art. 267 k.p.a. Przepis ten wymaga bowiem, aby ustalona została niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania. Jak wykazały organy, a ocenę tę podziela Sąd, z takim ustaleniem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Skoro bowiem skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 2.367,60 zł. miesięcznie, wydatki – przy przyjęciu nawet ich wysokości podanej przez skarżącą – 1.646,50 zł miesięcznie, to nie można wywodzić, że brak jest możliwości zapłaty kwoty 2.500 zł tytułem kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zgodzić się należy, że skarżąca nie wiedzie dostatniego życia. Jednak jednocześnie nie cierpi ona takiego niedostatku, który uzasadnia stwierdzenie braku możliwości poniesienia kosztów postepowania, tym bardziej że postępowanie to zostało przeprowadzone również w interesie skarżącej. Już sama ta okoliczność – nie wystąpienie przesłanki z art. 267 k.p.a. – uniemożliwia zastosowanie ulgi przewidzianej w tym przepisie. Niezależnie jednak od powyższego, organy rozpatrując wniosek o zwolnienie od kosztów, uzasadniły dlaczego nie zwolniły strony od kosztów ani w części ani w całości. Przede wszystkim bowiem wyjaśniono, że jedynie wyjątkowe, nadzwyczajne sytuacje mogłyby przesądzić o zastosowaniu ww. ulgi. Do sytuacji takich można zaliczyć np. znaczne obniżenie zdolności płatniczych dłużnika, spowodowanych zdarzeniem losowym (powódź, pożar lub inne zdarzenia uznane za wyjątkowe). W niniejszej jednak sprawie takie przesłanki nie wystąpiły. Za umorzeniem przedmiotowej należności nie przemawia również interes publiczny, bowiem zapłata zaległości nie spowodowałaby konieczności sięgnięcia przez skarżącą do środków pomocy publicznej w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb. Przy tym organy zakwestionowały realną wysokość miesięcznych wydatków ponoszonych przez skarżącą, wyjaśniając że nie wszystkie wskazane przez nią wydatki można zaliczyć do wydatków stałych, ponoszonych systematycznie. Takie bowiem wydatki jak związane z chorobą psów i kotów, czy naprawa wszelkich sprzętów, należy uznać za incydentalne. Nadto organ uznał, że część ze wskazanych przez skarżącą wydatków nie została udokumentowana (brak dokumentacji na wydatki poniesione w związku z: awariami samochodów, sprzętu RTV, wymiana oleju w samochodzie, wymiana części w samochodach i maszynach rolniczych, nagłą chorobą członka rodziny). Organ nie zaliczył również kosztu prywatnej wizyty lekarskiej do wydatków stałych z uwagi na fakt, iż osoba ubezpieczona ma prawo do darmowej opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu dokonana przez organy ocena sytuacji majątkowej skarżącej jest wyczerpująca i prawidłowa. Sytuacja finansowa skarżącej nie jest szczególnie skomplikowana, a zgromadzone dokumenty były wystarczające dla jej wszechstronnej oceny. Sąd podziela także ocenę ww. wydatków przedstawionych przez skarżącą. Nie oznacza to, że Sąd kwestionuje, że sytuacja finansowa skarżącej nie jest łatwa. Bezspornie uzyskiwane dochody (które wyliczone zostały według reguł w tym zakresie obowiązujących – nawet jeżeli skarżąca uważa to za krzywdzące – oraz w oparciu o oświadczenia i dokumenty przedstawione przez skarżącą). nie są kwotami wysokimi i pozwalają na skromną egzystencję. Niemniej, jak już była o tym mowa, organy orzekające na podstawie art. 267 k.p.a., mogą zastosować przewidzianą tam ulgę jedynie w razie niewątpliwej niemożności poniesienia ustalonych kosztów. Skoro w przypadku skarżącej nie można mówić o spełnieniu się ww. przesłanki, to również nie można mówić o naruszeniu ww. przepisu w konsekwencji wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia od kosztów. Tym bardziej, że jak trafnie wskazał organ odwoławczy, o "niemożności" poniesienia przez stronę kosztów postępowania, można powiedzieć, że jest "niewątpliwa", gdy jest pewna, nie budzi wątpliwości, a jednocześnie jest oparta na kryteriach sprawdzalnych. Przepis nie odnosi przesłanki niemożności poniesienia do jakiegokolwiek oznaczonego zakresu, w szczególności nie wprowadza kryterium uszczerbku utrzymania koniecznego dla strony postępowania i jej rodziny bądź zbytniej uciążliwości poniesienia (jak czynią to inne regulacje procesowe). W niniejszej sprawie, jak słusznie oceniły organy, z zestawienia dochodów skarżącej, posiadanych przez nią (w ramach dwuosobowego gospodarstwa domowego) składników majątkowych oraz ponoszonych wydatków, nie można wywieść zaistnienia owej "niewątpliwej niemożności" poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Odnosząc się do twierdzeń podniesionych przez skarżącą w skierowanej do tutejszego Sądu skardze, wskazać trzeba, że kwestia dochodu, jak wyżej była mowa, została ustalona prawidłowo, w oparciu o informacje przekazane przez skarżącą (k. 5 -20, tom 3/7 akt administracyjnych) oraz obowiązującej w tej mierze przepisy. Fakt, że dochód z gospodarstwa rolnego – jak podaje skarżąca – jest statystyczny, nie zmienia reguł rządzących jego ustaleniem oraz tego, że zostały one w sprawie zastosowane prawidłowo. Nie zasługują również na uwzględnienie twierdzenia dotyczące renty męża oraz należącego do niego gospodarstwa. W sytuacji, gdy małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, dochód uzyskiwany przez jednego z członków tego gospodarstwa, jest wliczany do wspólnej puli dochodów uzyskiwanych przez każdego z członków tego gospodarstwa. Co się zaś tyczy strat poniesionych na skutek suszy i przymrozków, w razie ich udokumentowania, skarżąca może ponownie wystąpić o zastosowanie ulgi. Z powyższych przyczyn skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.