VII SA/Wa 2251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.C. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej : "[...]WINB", "organ I Instancji") na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 , art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 157 b § 1 i art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., dalej: "P.b." ) stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] maja 2017 r., nr [...] nakładającej na inwestora K. K. następujące obowiązki: 1) sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego na działce oznaczonej nr [...] i [...] (przed podziałem nieruchomości nr [...]) w miejscowości [...] przy ul. [...]: 2) wykonania dwóch szklanych plomb na pęknięciach poziomych na ścianach nośnych klatki schodowej oraz jednej plomby szklanej na pęknięciu pionowym: W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pismem z [...] września 2017 r., PINB w [...], działając w trybie tzw. autokontroli, zwrócił się z prośbą o rozważenie stwierdzenia nieważności wyżej wspomnianej własnej decyzji z [...] maja 2017 r. K. K. trakcie przyjęcia stron w dnia [...] października 2017 r. złożyła do protokołu wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Jak wynika z kontrolowanej przez organ I instancji decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2017 r., organ ten dokonał następujących ustaleń. W celu zachowania przejrzystości uzasadnienia, ustalenia PINB w [...], zostaną opisane kursywą. PINB ustalił, że budynek został zrealizowany przez inwestora K. K. i skarżącego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1977 r., znak: [...] wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] oraz na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego. Część budynku należąca do skarżącego została zakończona co potwierdza wpis w dzienniku budowy z [...] sierpnia 1983 r., natomiast część należąca do K. K. jest w stanie, w zakresie możliwym do oceny wizualnej umożliwiającym oddanie obiektu do użytkowania, to znaczy inwestor zakończył realizację tej części w roku 1983, jednakże nie ma potwierdzenia tego faktu w dzienniku budowy. Na dzień kontroli część obiektu nie została przekazana do użytkowania i nie jest użytkowana nadto na dzień kontroli nie można w sposób prawidłowy i jednoznaczny dokonać kwalifikacji odstępstw z uwagi na fakt, że inwestorzy nie są w posiadaniu projektu budowlanego. PINB w [...] wskazał, że według oświadczenia pełnomocnika skarżącego od 1983 r. nie były wykonywane żadne roboty budowlane, co można stwierdzić, bowiem obiekt do dnia dzisiejszego nie został otynkowany czy też ocieplony, a wewnątrz budynku brak jakiegokolwiek użytkowania. PINB podniósł, iż w odpowiedzi na pismo z [...] kwietnia 2016 r., Sekretarz Gminy Miejskiej [...] za pismem z [...] kwietnia 2016 r., poinformował, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w [...] nie ma dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...] na podstawie decyzji znak: [...], który został zrealizowany przez inwestora K. K. i skarżącego. Następnie pismem z [...] września 2016 r., PINB w [...], wezwał inwestorów do przedłożenia planu realizacyjnego budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego na działce nr [...] i [...] w miejscowości [...], który został zrealizowany na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1977 r., znak: [...]. Pełnomocnik K. K. w dniu [...] września 2016 r. przedłożył w trakcie przyjęcia stron w organie I instancji kserokopię załącznika do decyzji [...] z [...] lipca 1977 r. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego. Natomiast skarżący w odpowiedzi na w/w wezwanie z [...] września 2016 r., za pismem z [...] września 2016 r. przedłożył kserokopię decyzji z [...] kwietnia I977r., znak: [...] wraz z załącznikiem Nr 1 - planem realizacyjnym, kserokopię aktu notarialnego nr rep. [...] w przedmiocie umowy zniesienia współwłasności. PINB w [...], zawiadomieniem wydanym dnia [...] grudnia 2016 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie "budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego w miejscowości [...] przy ul. [...] na działce nr [...] i [...], który został zrealizowany przez inwestora A. C. i K. K. z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z [...] kwietnia 1977 r. znak: [...] wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...]...". Następnie skarżący pismem z 28 stycznia 2017 r. poinformował, że w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], będącym własnością K. K. od miesiąca października 2016 r., trwają prace budowlane, w tym również wykonywanie instalacji, ponadto za pismem z [...] lutego 2017 r., poinformował o wykonaniu linii zasilającej ze złącza kablowego znajdującego się na działce nr [...]. PINB w dniu [...] marca 2017 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że skarżący jest w posiadaniu części konstrukcyjnej projektu technicznego. Ponadto cyt.: " ...W zakresie możliwym do oceny wizualnej oraz na podstawie złożonych zeznań stron stwierdza się, że w trakcie realizacji część budynku należąca do K. K. została nadbudowana - zwiększono wysokość obiektu. Ta część budynku jest w stanie surowym zamkniętym z wewnętrznymi instalacjami, gdzie obecnie prowadzona jest ich modernizacja. (...) wpisem do niniejszego protokołu z dniem dzisiejszym wstrzymuje się Inwestorowi prowadzanie jakichkolwiek robót budowlanych w tym budynku..." Skarżący w dniu [...] marca 2017 r. przedłożył między innymi kserokopie dziennika budowy, pismo zgłaszające do odbioru budynek położony na działce [...] w [...], przy ul. [...], kserokopię książki meldunkowej, kserokopię oświadczenia kierownika budowy, kserokopię mapy podziałowej. [...]WINB wskazał, że postanowieniem z [...] kwietnia 2017r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku. [...]WINB w pierwszej kolejności podkreślił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego ustalono, że weryfikowana decyzja PINB z [...] maja 2017 r., nr [...], jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Organ I instancji wskazał, że weryfikowaną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., PINB nakazał sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizowanej inwestycji dot. budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego na działce oznaczonej nr [...] i [...] przed podziałem nieruchomości nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. [...]WINB podniósł, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 P.b., jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 P.b., nie są wprost wymienione. Wyjaśnił, że fakt posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma jedynie znaczenie dla stwierdzenia, że wobec uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu budowlanego uzasadnionym jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 P.b., bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 tejże ustawy. Ponadto wyjaśnił, że w warunkach przedmiotowej sprawy, PINB wywiódł konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 P.b. z faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z [...] kwietnia 1977 r. znak: [...] wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. [...]WINB podkreślił, że tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób. Podniósł, iż z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi podjąć następujące czynności: 1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, 2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, 3) ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Organ I instancji wskazał, że analiza zgromadzonego przed wydaniem weryfikowanej decyzji materiałem dowodowym wykazała, że organ uchybił powyższym czynnościom. [...]WINB wyjaśnił, że wątpliwość budzi ustalenie decyzji na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. [...]WINB wskazał, że przedmiotową decyzją jest decyzja z [...] kwietnia 1977 r.. znak: [...] wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wraz z załącznikiem w postaci planu realizacyjnego. Jednakże dnia [...] września 2016 r. pełnomocnik K. K. przedłożył w trakcie przyjęcia stron w organie kserokopię załącznika do decyzji [...] z [...] lipca 1977 r. Ponadto w piśmie z [...] października 2017 r., złożonym w toku niniejszego postępowania nadzwyczajnego skarżący przedłożył kserokopię decyzji z [...] lipca 1977 r. stwierdzając w piśmie cyt,: "...Pragnę wyjaśnić, że po przeglądnięciu dokumentów zorientowałam się, że w aktach sprawy nie ma końcowej decyzji na wybudowanie budynku z lipca 1977 r., której kopie załączam. W aktach sprawy jest wcześniejsza decyzja z kwietnia 1977 r." [...]WINB wskazał również, że pomimo stwierdzenia w protokole oględzin przeprowadzonych dnia [...] marca 2017 r., że skarżący jest w posiadaniu części konstrukcyjnej projektu technicznego, nie została wykonana i włączona do akt sprawy jego kserokopia, natomiast organ stwierdzając istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zwiększeniu wysokości części budynku należącego do K.K. poprzez jego nadbudowę oparł się jedynie na ocenie wizualnej oraz na zeznaniach stron. Zdaniem [...]WINB, stwierdzenie istotnych odstępstw na podstawie oświadczeń, zeznań stron i oceny wizualnej dokonanej przez pracownika organu, wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji projektowej jest dla [...]WINB niesprawdzalne pod kątem merytorycznym i prawnym. Powyższe powoduje, że nie dysponuje rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym w postaci projektu budowlanego ze szczegółowym opisem oraz dokumentacją fotograficzną stwierdzonych odstępstw, które w ocenie organu są istotne nie ma podstaw do wypowiedzenia się czy prawidłowo stwierdzono, że dokonane przez inwestora odstępstwa mają charakter istotnych i czy został wdrożony prawidłowy ewentualny tryb naprawczy. Organ I instancji wskazał, że kolejną niewyjaśnioną wątpliwością jest charakter przedmiotowego obiektu, czy jest on samodzielnym obiektem budowlanym, czy budynkiem bliźniaczym, czy tylko częścią obiektu - wydzielonym lokalem mieszkalnym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Podniósł również, że nie bez znaczenia jest fakt, że roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie budowlanym zostały zakończone w 1983 r. i nie były podejmowane przez okres dłuższy niż dwa lata. W stanie prawnym obowiązującym w latach osiemdziesiątych w razie przerwania budowy na czas dłuższy niż dwa lata pozwolenie na budowę traciło ważność (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Z tego przepisu wynika, że określony w nim skutek następował z mocy prawa. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę traciła ważność z mocy prawa, to bez konieczności wydawania decyzji w oparciu o przepis art. 162 k.p.a., okoliczność ta może być wykazywana w każdym postępowaniu, w którym jest to istotne (por, wyrok NSA z 23 kwietnia 2015, sygn. akt II OSK 2269/13). [...]WINB mając na uwadze powyższe stwierdził, że działanie PINB w zakresie braku ustalenia która decyzja zatwierdzała projekt budowlany i przyznawała inwestorom uprawnienie do rozpoczęcia i prowadzenia budowy, nie wyjaśnienia charakteru przedmiotu postępowania (obiekt budowlany czyjego cześć) oraz nie udokumentowania stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę projektu budowlanego o ile ono nie utraciło ważności, zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej mającym istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał również, iż naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art, 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Zasada prawdy obiektywnej, znajduje między innymi rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a. zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie [...]WINB należy uznać, że podjęte przez PINB w toku postępowania czynności dowodowe w sposób oczywisty były niewystarczające do należytego zbadania niniejszej sprawy i wydania weryfikowanej decyzji. Za rażące naruszenie wskazanych powyżej przepisów należy uznać przede wszystkim fakt, że organ nie zgromadził należycie materiału dowodowego, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dla podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem działanie organu poprzez wydanie weryfikowanej decyzji było obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z tym zaistniały prawne przesłanki do wyeliminowania ocenianej decyzji w całości z obrotu prawnego. Jednocześnie [...]WINB, nie stwierdził innych przesłanek nieważności określonych w art. 156 k.p.a. Odwołanie w ustawowym terminie od decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2018 r. złożył skarżący. Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że ww. budynek został zrealizowany przez skarżącego i K. K. na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1977 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na "budowę budynku mieszkalnego o dwóch samodzielnych lokalach w zabudowie bliźniaczej" zgodnie z projektem "małego budynku mieszkalnego" autorstwa mgr inż. J.J.i mgr inż. A. C.. Wskazał również, że uprzednio inwestorzy uzyskali ponadto decyzję Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 1977 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Nadmienił jednocześnie, że w toku postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że budowa części budynku należącej do skarżącego została zakończona w sierpniu 1983 r. Ta część została następnie oddana do użytkowania, na co wskazuje pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] września 1983 r., znak: [...] w sprawie nadania numeru budynku. Organ wskazał na treść oświadczenia z [...] lutego 2016 r. mgr inż. J. J.- pełniącej funkcję kierownika budowy,. Jak wynika z treści tego oświadczenia, zaprzestała "nadzorowania części K. K. z uwagi na niezakończenie i zaprzestanie prac oraz wykonanie poddasza niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę (...), co zasadniczo zmieniło parametry techniczne części budynku należącego do K. K.". Następnie skarżący w piśmie z [...] lutego 2016 r. stwierdził, że, gdyby część budynku należąca do K. K. została "zrealizowana zgodnie z projektem, to powinna mieć bryłę architektoniczną identyczną, jak część budynku na działce nr [...], a tak nie jest - budynek posiada poddasze, którego nie było w projekcie". Twierdzenie to Skarżący uszczegółowił w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. GINB wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. ustalono, że część budynku należąca do K. K. jest w stanie surowym zamkniętym. W budynku nie prowadzono robót budowlanych od 1983 r. do października 2016 r., kiedy to rozpoczęto roboty budowlane polegające m. in. na modernizacji instalacji gazowej. W protokole kontroli zawarto ponadto zapis, że "w zakresie możliwym do oceny wizualnej oraz na podstawie złożonych zeznań stron stwierdza się, iż w trakcie realizacji część budynku należąca do K. K. została nadbudowana - zwiększono wysokość obiektu". Organ odwoławczy wskazał, że kluczowe dla wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego jest wykazanie, że obiekt budowlany został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Zdaniem GINB, zgromadzone dowody wskazują wprawdzie na wykonanie części budynku należącej do K. K. z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak są to jedynie oświadczenia. W ocenie GINB mają one zbyt słabą moc dowodową, aby uznać ww. okoliczność za udowodnioną. Nie są one poparte żadnymi dokumentami. Oświadczenie mgr inż. J. J. nie pozwala na zakwalifikowanie odstępstw jako istotnych. Nie jest jasne, co oznacza "wykonanie poddasza niezgodnie z projektem" czy też "zasadnicza zmiana parametrów technicznych". Zdaniem skarżącego, poparciem dla jego twierdzeń są obliczenia statyczne stanowiące załącznik do decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1977 r. Z dokumentu tego nie wynika jednak w sposób jednoznaczny wysokość i kształt, jaki miał mieć dach budynku będącego przedmiotem postępowania przed PINB. Obliczeń tych nie można uznać za dokument w sposób przekonujący i obiektywny (art. 7 k.p.a.) udowadniający wykonanie budynku mieszkalnego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie zebrany przez PINB materiał dowodowy, biorąc pod uwagę nieodnalezienie projektu budowlanego mieszkalnego, jest w sposób oczywisty niewystarczający do udowodnienia okoliczności, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. GINB wskazał, iż w badanej sprawie nie zostało udowodnione, że część budynku mieszkalnego należąca do K. K. została wykonana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niewątpliwie wymagałoby to bardziej jednoznacznych dowodów, w szczególności, z uwagi na to, że obecnego wyglądu budynku nie można porównać z tym przewidzianym w projekcie, który to powinien stanowić podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie istotnych odstępstw. Niemożliwe jest na podstawie zgromadzonych dowodów ustalenie, czy odstępstwa (jeśli w istocie miały miejsce), nie mieszczą się w zakresie określonym w art. 36a ust. 5a pkt 1 P.b. Bez wątpienia nie wystarczają ku temu takie zwroty, jak "zasadnicza zmiana parametrów technicznych" czy też "drastyczna zmiana bryły architektonicznej budynku" (tak PINB w [...] w decyzji z [...] maja 2017 r.), niepoparte żadnymi dokumentami. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu przez organ powiatowy art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zebrane dowody są do tego stopnia nieprecyzyjne, że ww. naruszenie należy uznać za oczywiste. To na organie ciąży bowiem obowiązek wykazania istotnych odstępstw - niedopuszczalne jest ich domniemanie. Obciążenie inwestora obowiązkiem sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie domysłów i przypuszczeń powoduje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jednocześnie w ocenie GINB decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, decyzja Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. straciła ważność, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w sierpniu 1985 r. Odstępstw od projektu budowlanego dokonano natomiast najprawdopodobniej w sierpniu 1983 r., a zatem w okresie, kiedy ta decyzja była jeszcze ważna. Badana sprawa dotyczyła zatem budowy budynku mieszkalnego z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w związku z czym do jej załatwienia właściwy był powiatowy organ nadzoru budowlanego - PINB. Bez znaczenia pozostaje późniejsza utrata ważności przez ww. decyzję czy też ewentualna konieczność jej uchylenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Podsumowując GINB wskazał, że decyzja PINB jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym zasadnie [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdził jej nieważność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] lipca 2018 r. A.C. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przeprowadzone przez PINB postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji z [...] maja 2017 r. jest oczywiście niewystarczające do udowodnienia, iż organ uprawniony był do nałożenia na inwestora obowiązków, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a tym samym stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentacje na poparcie przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo, choć z innych powodów, niż wskazane w skardze. Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania określone art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, że roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały zakończone w 1983 r. i nie były podejmowane przez okres dłuższy niż dwa lata, a zatem w stanie prawnym obowiązującym w latach osiemdziesiątych w razie przerwania budowy na czas dłuższy niż dwa lata pozwolenie na budowę traciło ważność z mocy art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Decyzja o pozwoleniu na budowę, utraciła zatem ważność z mocy prawa i w realiach rozpoznawanej sprawy, nastąpiło to w sierpniu 1985 roku. To, że ewentualnych odstępstw, dokonano najprawdopodobniej w 1983 roku, nie zmienia faktu, że z całą pewnością budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Wynika to bezspornie z materiału dowodowego. Nie zaistniała też żadna okoliczność przerywająca bieg terminu wskazanego w ww. przepisie. Ta kwestia pozostała poza zakresem oceny dokonywanej przez organ odwoławczy co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem z mocy prawa z uwagi na upływ czasu nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, rozważenia wymagało, czy robót budowlanych prowadzonych aktualnie w przedmiotowym budynku, nie należy oceniać w jako prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę i zastosować procedury przewidzianej w art. 48 i nast. P.b. Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu i konieczności zastosowania powyższej regulacji, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie dokonać oceny w tym zakresie, od której następnie zależeć będzie tryb w jakim prowadzone będzie postępowanie w odniesieniu do przedmiotowego budynku oraz uzasadnić swoje stanowisko. Organ powinien także odnieść się do znajdującego się w aktach administracyjnych oryginalnego dokumentu Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w [...] z lipca 1977 r., który jak wynika z opisu, stanowi załącznik do decyzji [...] i zawiera dane dotyczące powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej oraz kubatury budynku. Organ powinien wskazać czy dokumentacja ta może posłużyć do udowodnienia okoliczności, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 3 pr. bud. Wówczas bowiem może się okazać, że należy przyznać rację skarżącemu, że stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...], było zbyt daleko idące, ponieważ możliwe jest ustalenie ewentualnych odstępstw na podstawie ww. dokumentu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składały się: uiszczony wpis od skargi (200zł), koszty ustanowionego pełnomocnika (480zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17zł).