VII SA/Wa 2167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiat) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. K. ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] lipca 2018 r. nr [...], wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta P. ("Starosta"’) decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku G. z o.o. w W. ("inwestor") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego oraz instalacji gazowej i urządzeń budowlanych i rozbiórkę istniejącego budynku usługowego, na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...]. Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], ww. organ, na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., "Prawo budowlane"), zmienił decyzję własną z [...] października 2015 r. i zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wg. zamiennego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania i budynku usługowego, z zachowaniem pozostałych warunków zawartych w decyzji z [...] października 2015 r. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. T. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty z [...] października 2015 r. i decyzją tego organu z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu wniosku powołała się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. "k.p.a."), i podniosła, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazała jednocześnie, że działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...], do której posiada tytuł prawny (tj. której to jest współwłaścicielką). W piśmie uzupełniającym ww. żądanie, na wezwanie organu, skarżąca dodatkowo podała, że posiada tytuł prawny do dwóch działek sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją, tj. do działki o nr ew. [...] oraz do działki nr ew. [...], podnosząc przy tym, że inwestycja ograniczy jej prawo własności, uniemożliwi bowiem korzystanie z działki nr ew. [...]. Skarżąca podała bowiem, że projektowany budynek ma być posadowiony w ostrej granicy z tą nieruchomością, a wyjście z tego budynku ma wychodzić bezpośrednio na tę działkę (nr [...]). Wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania kwestionowanych decyzji, skarżąca złożyła do akt m.in. wypis z rejestru gruntów obejmujący działki [...] i [...]. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] Starosta P., na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie z ww. wniosku skarżącej zakończone ostateczną decyzją tego organu z [...] października 2015 r. nr [...] i z [...] października 2016 r. nr [...]. Następnie, postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał inwestora do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku usługowego na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w K. przy ul. [...], uwzględniającego fakt, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...], jest działką budowlaną, nie objętą inwestycją, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. I dalej, decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Starosta P., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] października 2015 r. nr [...] zmienionej decyzją z [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania, który uruchomił postępowanie, spełniał wymogi formalne, w tym został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. (skarżąca dowiedziała się o decyzjach [...] kwietnia 2017 r., a podanie wniosła [...] kwietnia 2017 r.). Zachodziła tym samym podstawa do wznowienia postępowania. Niemniej przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby wystąpiła wskazana we wniosku przesłanka wznowienia. Skarżąca nie przedstawiła bowiem dowodu (tj. zapisu w księdze wieczystej lub aktu notarialnego) potwierdzającego jej prawo do nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...]; natomiast w księdze wieczystej dla tej nieruchomości (nr [...]), nie jest oznaczony właściciel (w rubryce 2.2 "brak wpisu"). W konsekwencji Starosta uznał, że nie może jednoznacznie określić właściciela ww. nieruchomości. Uznał też, że z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego prawa skarżącej do nieruchomości [...] i [...] z obrębu [...] w K., nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że jest ona stroną postępowania. Przyjął tym samym, że nie wystąpiła wada z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała na dokonanie błędnej oceny, a to w wyniku błędnego odczytania treści księgi wieczystej. Podała, że z księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] i [...] wynika, że właścicielami tych działek gruntowych są właściciele trzech lokali we wskazanych udziałach. Wyjaśniła przy tym, że właścicielem lokalu nr [...] i [...] jest skarżąca. Stwierdziła więc, że pomimo, że w treści księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości o nr [...] w dziale II nie wpisano danych właścicieli wprost, tym niemniej z zapisu działu II wynika, że współwłaścicielami działek gruntu są współwłaściciele trzech lokali mieszkalnych. Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], Wojewoda po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dość obszernym uzasadnieniu decyzji Wojewoda wywiódł, że decyzja Starosty nie narusza prawa. Podzielił przy tym ocenę tego organu o braku interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie, a tym samym o niewystąpieniu podniesionej przez nią przesłanki wznowienia. Uzasadniając to stanowisko Wojewoda wskazał, że ustalając przymiot strony skarżącej należało kierować się art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że zgodnie z ww. art. 28 ust. 2, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle tych przepisów przyjął, że tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu a sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. I dalej, podniósł, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zbadanie czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje na działkę należącą do skarżącej. Wskazał przy tym, że z księgi wieczystej nr [...] oraz z księgi wieczystej nr [...] wynika, że T. K. posiada "prawo własności do lokalu nr [...] i [...] w nieruchomości wspólnej", którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (działka o nr ew. [...], ul. [...]). Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku usługowego wraz z instalacją gazową i urządzeniami budowlanymi oraz rozbiórka istniejącego budynku usługowego na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], w jednostce ewidencyjnej K.. Projektowany budynek znajduje się w odległości ok. 30 m od budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i ok. 20 m od granicy z działką nr ew. [...], a wobec tego – nie wprowadzi żadnych ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, które miałyby wpływ na nieruchomość należącą do skarżącej; dotyczy to także planowanej rozbiórki istniejącego budynku usługowego. Czyniąc takie ustalenia, Wojewoda stwierdził dalej za organem I instancji, że nie wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem choć skarżąca nie była stroną postępowania, to jednak z okoliczności sprawy nie wynika jej przymiot strony w tym postępowaniu; sama skarżąca nie wykazała, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże ze się wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z nieruchomości. W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo powstania zbiegu niniejszego postępowania z postępowaniami o stwierdzenie nieważności decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, a zatem organ obligatoryjnie zobowiązany był zawiesić toczące się postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw o stwierdzenie nieważności decyzji, -art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaskarżonej inwestycji, a zatem skarżącej nie przysługują prawa strony w postępowaniu, podczas gdy skarżąca jest współwłaścicielem dwóch działek bezpośrednio sąsiadujących z zaskarżoną inwestycją, a projektowany (w chwili obecnej wybudowany) budynek przekracza granice działki skarżącej, tym samym pozbawiając skarżącą możliwości zagospodarowania działki w jakikolwiek sposób, -art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez pominięcie ochrony interesów skarżącej - współwłaściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, -art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy powodujące powstanie nierówności pozycji stron w postępowaniu, -art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie spraw na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało rozstrzygnięciem sprzecznym z zasadą prawdy materialnej oraz naruszeniem słusznego interesu obywateli, -art. 151 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty P. odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] z [...] października 2015 r. zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z [...] października 2016 r. poprzez uznanie, że zaskarżona inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń, które miałyby wpływ na nieruchomości skarżącej, a zatem skarżącej nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy z dokumentów zarówno ewidencji gruntów jak i księgi wieczystej wynika, że skarżąca jest współwłaścicielem zarówno działki [...] jak i [...] znajdujących się w ostrej granicy z zaskarżoną inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone pełną i wyczerpującą analizą; w efekcie zawierają co najmniej przedwczesne rozstrzygnięcia wynikające ze stwierdzenia, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie w tej sprawie wywołane zostało wnioskiem skarżącej, opartym na przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożonym (co pozostaje w sprawie bezsporne) z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Tym samym, po wznowieniu postępowania z tego wniosku, organy obowiązane były ustalić czy wystąpiła ww. wada, co w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadzało się do zbadania, czy skarżąca posiada interes prawny w sprawie zakończonej kwestionowaną przez nią decyzją Starosty z [...] października 2015 r. nr [...] (o pozwoleniu na budowę budynku usługowego oraz instalacji gazowej i urządzeń budowlanych i rozbiórkę istniejącego budynku usługowego, na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...]), i zmieniającą ją decyzją tego organu z [...] października 2016 r., nr [...]. Niewątpliwym bowiem jest, że w postępowaniach zakończonych tymi decyzjami skarżąca nie brała udziału. Stwierdzenie więc, że skarżąca winna mieć status strony w sprawach zakończonych ww. decyzjami, oznaczałoby, że wystąpiła podniesiona przez nią przesłanka wznowienia (tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Sąd zauważa przy tym, że skarżąca konsekwentnie wywodziła swój przymiot strony w sprawie z tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej (składającej się z działek o nr ew. [...] i [...]), objętej księgą wieczystą nr [...] (powołaną także w skardze). Konsekwentnie podnosiła również, że inwestycja objęta kwestionowanymi decyzjami przewiduje budowę budynku w ostrej granicy z działką nr ew. [...] (tj. z nieruchomością, której jest współwłaścicielką), a także wyjście z tego obiektu wychodzące na tę nieruchomość. Powyższe nie zostało w sprawie należycie wyjaśnione. O ile nie budzi wątpliwości zakres inwestycji i jej usytuowanie (a to - wobec treści projektu budowlanego), o tyle nie wyjaśniono czy skarżącej przysługuje tytuł prawny do działki nr ew. [...]. I tak, organ I instancji uznał, że księga wieczysta o przywołanym powyżej numerze nie wskazuje właściciela nieruchomości gruntowej nr [...], tym samym nie można przyjąć, aby przymiot strony skarżącej wynikał z tytułu prawnego do tej nieruchomości; organ II instancji w ogóle zaś do tego aspektu sprawy się nie odniósł; ograniczył się do wskazania na księgi wieczyste nieruchomości lokalowych skarżącej i uznał na tej podstawie (bez nawiązania do ww. księgi wieczystej nieruchomości gruntowej), że posiada ona tytuł prawny tylko do działki o nr ew. [...], choć wprost z treści ksiąg wieczystych dotyczących lokali to nie wynika, a jedynie poprzez wskazanie wielkości związanego z wyodrębnionymi lokalami udziału i nr kw, z której lokale te wyodrębniono. Zatem, pełna analiza sprawy winna obejmować także księgę wieczystą nieruchomości gruntowej o nr [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...] i [...]. Nie budzi przy tym wątpliwości, że z kw nr [...] oraz kw nr [...] wynika, że skarżąca jest właścicielką dwóch lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w K.. Jednocześnie z kw nr [...] (wadliwie odczytanej przez organ I instancji, a pominiętej przez Wojewodę) wynika, że objęta nią nieruchomość stanowi współwłasność właścicieli trzech wyodrębnionych lokali, we wskazanych w dziale II udziałach, z przywołaniem przy tym nr ksiąg wieczystych wyodrębnionych lokali. Te jednak nie odpowiadają numerom kw nieruchomości lokalowych skarżącej, ale wielkości wskazanych w tych księgach udziałów są ze sobą zgodne, co sugeruje zmianę jedynie w numeracji prowadzonych dla tych nieruchomości ksiąg wieczystych, a nie na to, że dotyczą one zupełnie innych nieruchomości (tj. nie są ze sobą związane). Wskazana rozbieżność powinna być wyjaśniona przez samą zainteresowaną, niemniej analiza i ustalenia organów w sprawie winny obejmować wszystkie okoliczności podnoszone w toku postępowania, w tym również tę wskazującą na tytuł prawny skarżącej do działki o nr ew. [...], w granicy z którą zaprojektowano objęty kwestionowanymi decyzjami budynek usługowy. Tym bardziej wówczas, gdy skarżąca na wykazanie powyższego przedstawiła nie tylko wypis z rejestru gruntów, ale podała nr kw, z której wynika jej prawo do tej nieruchomości. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie jako oparte na wadliwej, niepełnej ocenie nie mogą się ostać. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wobec przedmiotu, w jakim zapadły decyzje ostateczne kwestionowane przez skarżącą, prawidłowo Wojewoda badając przymiot strony wnioskodawczyni uwzględnił art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a przy tym charakter, parametry i lokalizację inwestycji, w tym projektowanej budowy i rozbiórki. Ocena w kontekście tych przepisów winna jednak dotyczyć nie tylko działki nr [...], ale (po wyjaśnieniu wskazanych powyżej rozbieżności występujących pomiędzy kw [...] –[...]. dział [...] i nr kw dot. wyodrębnionych lokali- a kw nr [...] i [...]) nie wykluczone, że również działki nr ew. [...]. Przy czym, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę zaprojektowanie budowy budynku usługowego w ostrej granicy z działką nr [...], należy przyjąć, że właściciel tej działki ma przymiot strony w niniejszej sprawie (o czym w istocie przesądza § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – stanowiąc, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Z tych też powodów Sąd uznał skargę za zasadną zgadzając się ze skarżącą, że tak zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co skutkowało co najmniej przedwczesny zastosowaniem w sprawie przez organ I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wymieniony art. 151 k.p.a. reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym, a przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowania) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, przepis ten zastosowano błędnie, bo bez wyczerpującego wyjaśnienia wystąpienia przesłanki wznowienia, a to skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda winien uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę. Winien także wziąć pod uwagę, że (jak wywodzi skarżąca) w stosunku do decyzji objętych postępowaniem wznowieniowym, wszczęte zostały postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc pod uwagę, że decyzja w trybie stwierdzenia nieważności wywołuje dalej idące skutki prawne, niż tryb wznowienia, po ustaleniu na jakim etapie pozostają wskazane postępowania w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a., Wojewoda winien więc rozważyć zawieszenie niniejszego postępowania, na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł).