IV SA/Po 1241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 29 października 2018 r. (nr sprawy: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. Zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 27 lipca 2018 r. Burmistrz [...] przyznał R. S. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie za okres od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. Podaniem z 06 sierpnia 2018 r., zatytułowanym "Wnioski" (dot. sygn. [...]), R. S. wniósł o: "1. uzupełnienia decyzji z 27-07-2018 r. o w/w sygnaturze o informacje: - w jaki sposób osadzony w ZK w [...] ma w terminie 5 dni dotrzeć do siedziby OPS w [...] w celu zapoznania się z zebranym materiałem skoro załatwienie przepustki to ok. 2 tygodnie?; (pismo sygn. [...] z dnia 16-07-2018 r.) - dlaczego OPS w [...] łamie wydawane przez siebie samą w zawiadomieniach terminy?! (decyzja miała zapaść do 23-07-2018 r. wydana 27-07-2018 r.) - wyjaśnienia jak osadzony ma czynnie uczestniczyć w sprawie (art. 10 § 1 k.p.k.) skoro OPS nie udostępnia osadzonemu akt sprawy?!; 2. wskazanie przez specjalistów od rozwiązywania problemów społecznych w OPS w [...] z jakiego źródła ma zostać pokryta brakująca kwota [...]zł / miesięcznie w okresie IX i X 2016 r. na koszty stałe, opłaty?! 3. co zrobiono w sprawie namawiania do popełnienia przestępstwa przez pracownika OPS w [...] (opisane w odwołaniu z 27-10-2016 r.);?!; 4. czy wymieniane propozycje pracownika OPS w [...] mam traktować poważnie?!" Przywołanym wyżej postanowieniem z 16 sierpnia 2018 r. Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") na podstawie art. 111 § 1 i 2 k.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji z 27 lipca 2018 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 111 § 1 k.p.a. uzupełnieniu podlega rozstrzygnięcie decyzji lub pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, a także wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Pozostałe elementy decyzji administracyjnej nie są przedmiotem uzupełnienia. Dotyczy to w szczególności uzasadnienia, do którego art. 111 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Tymczasem z wniosku z 06 sierpnia 2018 r. wynika, że skarżący wystąpił właśnie o uzupełnienie uzasadnienia. "Odwołanie" od opisanego postanowienia Burmistrza złożył R. S., który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zobowiązanie OPS do uzupełnienia uzasadnienia wydanej decyzji o podane we wniosku kwestie – wywodząc, że podjęta decyzja jest rozstrzygnięciem, a więc zgodnie z art. 111 § 1 k.pa. podlega uzupełnieniu. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 29 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), z powołaniem się na art. 111 § 1, 1b i 2, art. 123, art. 124 i art. 126 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z 16 sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że we wniosku z 06 sierpnia 2018 r. R. S. wystąpił o uzupełnienie decyzji z 27 lipca 2018 r., jednak informacje, które w jego ocenie powinny znaleźć się w wymienionej decyzji, nie są objęte zakresem art. 111 § 1 i 2 k.p.a. Nie stanowią one bowiem części rozstrzygnięcia. Nie odnoszą się także do [prawa wniesienia] odwołania od decyzji z 27 lipca 2018 r., wniesienia powództwa do sądu lub skargi do sądu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (błędnie zatytułowaną: "Odwołanie") na opisane postanowienie SKO złożył R. S., który wniósł o: "1. uchylenie postanowienia z dnia 29-10-2018 r. o nr [...] w całości; 2. uchylenie postanowienia Burmistrza [...] Nr [...] w całości; 3. zwolnienia z kosztów sądowych w całości na podstawie dotychczasowych orzeczeń sądowych zwalniających z opłat i przydzielających pełnomocnika z urzędu – wg art. 228 i 231 k.p.c. czyli rzeczy osądzonej i domniemania faktycznego; 4. ustanowienia pełnomocnika w osobie adw. A. S. T. D. z P.; 5. rozpoznania odwołania, uchylenie orzeczeń z pkt. 1 i 2 w całości oraz zgodnie z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 8 Konstytucji RP zobowiązanie do wskazania możliwości pozyskania brakujących środków – uzupełnienia podejmowanych decyzji; 6. przyznania zadośćuczynienia, odszkodowania za wadliwość i naruszenie przepisów prawnych w zakresie praw obywatelskich z zastosowaniem art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konstytucji RP i ustawowych zapisów". W uzasadnieniu skarżący powołał się na art. 67 ust. 2 Konstytucji RP przyznający obywatelowi pozostającemu bez pracy nie z własnej woli i niemającemu innych środków utrzymania prawo do zabezpieczenia społecznego. Ponadto przytoczył art. 107 § 2 i 3 k.p.a., podkreślając, że organ administracji publicznej nie może wydać decyzji na niekorzyść strony rażąco naruszając prawo lub interes społeczny. Konieczne jest zatem uzupełnienie decyzji dotyczącej zasiłku o wskazanie sposobów pozyskania brakujących środków na życie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z 21.09.2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1241/18 starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku R. S. o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata, postanowił: (1) umorzyć postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych, (2) przyznać prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata, którego wyznaczy Okręgowa Rada Adwokacka w P.. Okręgowa Rada Adwokacka w P. wyznaczyła dla R. S. pełnomocnika z urzędu w osobie adw. M. H.-K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia należy na wstępie zauważyć, że w swym wniosku z 06 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił o uzupełnienie decyzji z 27 lipca 2018 r. (k. [...] akt sądowych). W późniejszych pismach kierowanych do organów administracji publicznej (zażalenie z 04 sierpnia 2018 r.) oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (skarga z 13 listopada 2018 r.) konsekwentnie wskazywał on również, że domaga się uzupełnienia wymienionego aktu administracyjnego (zob. k. [...] i [...] akt adm. II inst.; k. [...] akt sąd.). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Konkluzja ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że decyzja administracyjna może być obarczona wadami istotnymi lub wadami nieistotnymi. W pierwszym przypadku nieprawidłowości aktu administracyjnego są na tyle doniosłe, że zasadne jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W przypadku natomiast wad nieistotnych decyzja administracyjna nie jest wprawdzie sporządzona w pełni poprawnie, lecz uchybienia te nie oddziałują znacząco na sposób załatwienia sprawy. Z tego względu ustawodawca przewiduje tryb tzw. rektyfikacji decyzji obarczonej wadami nieistotnymi, obejmujący w szczególności uzupełnienie aktu administracyjnego. Powyższe rozróżnienie między wadami istotnymi i nieistotnymi prowadzi zarazem do wniosku, że modyfikacja pierwotnej decyzji administracyjnej dokonana w wyniku jej rektyfikacji nie może wykraczać poza zakres wyraźnie wyznaczony przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. prawidłowa decyzja powinna zawierać następujące elementy składowe: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Tym samym przytoczony przepis enumeratywnie wymienia elementy decyzji, które mogą być przedmiotem uzupełnienia. W wyniku zastosowania art. 111 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zatem skorygować wydany akt administracyjny tylko o treść wskazaną w art. 107 § 1 pkt 5, 7 i 9 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 09.07.2018 r., II SA/Rz 415/18, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: [...] dalej w skrócie "CBOSA"). W nawiązaniu do twierdzeń skarżącego należy jeszcze wyjaśnić, że choć potocznie decyzja, jako całość, bywa niekiedy nazywana "rozstrzygnięciem", to jednak w art. 111 § 1 k.p.a. chodzi o "rozstrzygnięcie" w znaczeniu techniczno-prawnym, czyli o tę część (element) decyzji, w którym organ orzeka o przyznaniu prawa lub nałożeniu obowiązku (nazywany też "osnową decyzji" lub "sentencją decyzji"). Uzupełnienie tak rozumianego rozstrzygnięcia decyzji może nastąpić tylko w razie, gdy organ wydając decyzję, która nie ma charakteru częściowego, nie orzekł o wszystkich żądaniach wnioskodawcy, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które zgodnie z przepisami szczególnymi powinien był zamieścić z urzędu. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności kontrolowanej sprawy, należy zauważyć, że skarżący konsekwentnie wnosił o "uzupełnienie decyzji" z 27 lipca 2018 r. Zarazem nie ulega wątpliwości, że informacje, które zdaniem skarżącego powinny znaleźć się w wymienionej decyzji, nie odnosiły się wprost do jej rozstrzygnięcia – które w decyzji z 27 lipca 2018 r. zawierało się pomiędzy słowami "orzekam" oraz "uzasadnienie". Skarżący nie wnosił bowiem o uzupełnienie tego fragmentu ww. decyzji (jej "rozstrzygnięcia" / "sentencji" / "osnowy") – który dotyczył przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na wskazane dwa miesiące oraz ustalenia sposobu i terminu wypłaty tego zasiłku – ani nie wskazywał, jaki to element został w tym fragmencie pominięty. Z analizowanego wniosku z 06 sierpnia 2018 r. nie wynika również, by skarżący kwestionował zamieszczone w decyzji z 27 lipca 2018 r. pouczenie o środkach zaskarżenia w zakresie administracyjnego toku instancji lub sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Wobec tego żaden z elementów decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 111 § 1 k.p.a., nie został objęty ww. wnioskiem. Analiza wspomnianego wniosku z 06 sierpnia 2018 r. prowadzi natomiast do konkluzji, że żądanie skarżącego dotyczyło w istocie uzupełnienia motywów decyzji z 27 lipca 2018 r. o dodatkowe okoliczności lub informacje. Wspomniana decyzja powinna była bowiem, w jego ocenie, wyjaśniać m.in., w jaki sposób osoba osadzona w zakładzie karnym może zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Podobnie należy ocenić żądanie wskazania źródeł pokrycia niezaspokojonej części kosztów stałych i opłat, a także ewentualnej oceny nieprawidłowego, zdaniem skarżącego, zachowania pracowników organu I instancji. Okoliczności te mogłyby (przynajmniej potencjalnie) podlegać rozważeniu w ramach uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W świetle art. 111 § 1 k.p.a. wykluczone jest jednak uzupełnienie decyzji z 27 lipca 2018 r. co do samego jej uzasadnienia (por. wyrok NSA z 02.06.1999 r., I SA/Kr 30/98, LEX nr 39697, a także wyroki WSA: z 14.03.2005 r., IV SA 4403/03; z 01.12.2010 r., II SA/Gl 633/10; z 09.07.2018 r., II SA/Rz 415/18 – CBOSA). W tym stanie rzeczy skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu podejmie referendarz sądowy osobnym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.