VII SA/Wa 2036/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J L na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018r., znak: [...], nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J L (od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] marca 2018 r, znak: [...], odmawiającej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] dz. nr ew. [...] w obrębie [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że 8 lutego 2018r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynął wniosek inwestora J L o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] W/w decyzja uchylona została decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2018r., która jednak uchylona została następnie decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018r. Upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...][...] marca 2018r., przeprowadził obowiązkową kontrolę omawianej inwestycji w zakresie wskazanym w treści art. 59a Prawa budowlanego. Następnie decyzją nr [...] z [...] marca 2018r. znak: [...] odmówiono skarżącej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpoznając odwołanie J L od decyzji organu pierwszej instancji ocenił ją jako prawidłową. Organ wskazał, że w myśl art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego (stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego) właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 59 i nast. ustawy) jest ocena zdatności obiektu do użytkowania, czyli wykonania go zgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego oraz z przepisami. Zgodnie z art. 59a ust. 1. Prawa budowlanego właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. 2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Artykuł 59a ust. 2 Prawa budowlanego wyznacza szczegółowe kryteria dokonywanej kontroli. Pokrywają się one z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem rozszerzyć czy zawęzić kryteriów przeprowadzanej przez siebie kontroli. Wszystkie kryteria wskazane w w/w przepisie mają charakter samodzielny, tzn. że na podstawie każdego z nich może zostać stwierdzona nieprawidłowość skutkująca nałożeniem kary zgodnie z art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego oraz odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5 w/w ustawy). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznawanej sprawie doszło do niezgodności inwestycji w stosunku do założeń projektowych. Wbrew zapisom zawartym w znajdującym się w aktach sprawy projekcie budowlanym inwestor wykonał nieprzewidziany tym projektem okap na granicy z działką sąsiednią. Okoliczność tą potwierdzają zapisy projektu, w którym brak jest linii wskazujących na możliwość dobudowania do należącego do skarżącej budynku opisywanej części, a także dokumentacja zdjęciowa jak dołączona została do protokołu nr [...] z [...] marca 2018r. na której widnieje wykonana wbrew projektowi część budynku w postaci okapu. Jako niezgodne z prawem ocenić należy również samo usytuowanie w/w okapu. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci załączonej do w/w protokołu dokumentacji zdjęciowej, przedmiotowy okap wystaje poza lico ściany budynku znajdującego się na granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...], którego umiejscowienie potwierdzają zapisy operatu technicznego z inwentaryzacji budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]. Słusznie uznano zatem, że usytuowanie przedmiotowego okapu narusza przepis §12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W/w przepis stanowi bowiem, że odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że wbrew zajętemu przez organ I instancji stanowisku nie można przyjąć istnienia niezgodności z przepisami w zakresie usytuowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Zbiornik przewiedziony został w projekcie budowlanym jako jeden z dwóch zbiorników usytuowanych na granicy działek o nr ew. [...]oraz [...]. Zgodnie z § 36 ust. 5 w/w rozporządzenia kryte zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe oraz doły ustępowe mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 2 m od granicy, w tym także przy granicy działek, jeżeli sąsiadują z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej, pod warunkiem zachowania odległości określonych w § 31 i § 36. Mając na uwadze przedmiotową regulację dla tak usytuowanego zbiornika nie znajdują więc zastosowania zapisy wskazywanego rozporządzenia w zakresie zachowania wymaganych prawem odległości od granicy działki sąsiedniej. Opisywany projekt budowlany zatwierdzony został decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...]marca 201 r. o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie ww. działek, która z uwagi na wydanie przez Prezydenta [...] następujących po sobie decyzji ww. dwu decyzji nie została wygaszona. W związku z tym nadal istnieje prawna możliwość realizacji pozostałej części pozwolenia na budowę, w tym zbiornika na nieczystości na działce o nr ew. [...]. Zdaniem organu drugiej instancji opisywane wyżej odstępstwo w zakresie okapu i naruszenie §12 ust. 6 pkt 1 ocenić należy jako mające charakter istotny. Art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawiera katalog działań inwestora uznanych za istotne odstąpienia. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej tj. nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy jednego z aspektów wymienionych w omawianym przepisie. Katalog ten ma formę zamkniętą. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Po myśli ust. 5a w/w art. 36a nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Wykonany okap, którego nie przewidywała w tym miejscu (tj. na ścianie w granicy z działką o nr ew. [...]) dokumentacja projektowa narusza przepis §12 ust. 6 pkt 1 opisywanego wyżej rozporządzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 36a Prawa budowlanego został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to także prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę odczytywane w świetle art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W ocenie organu odwoławczego opisane powyżej okoliczności niniejszej sprawy wskazują na brak podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, a tym samym prawidłowość orzeczenia organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że fakt posiadania przez tego samego właściciela prawa własności dwóch sąsiadujących ze sobą działek nie może wpływać na ocenę zgodności obiektu z założeniami projektowymi oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W przypadku bowiem bezwarunkowego zaakceptowania takiego stanu rzeczy doszłoby do zalegalizowania niezgodnego z prawem stanu faktycznego, co w przypadku sprzedaży działki o nr ew. [...]mogłoby stanowić przeszkodę dla podjęcia na tej działce przyszłych inwestycji budowlanych. Stan prawny należących do skarżącej działek może bowiem ulec zmianie. W przypadku przyjęcia wyrażonego przez skarżącą zapatrywania doszłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym istniałaby decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie, która de facto aprobowałaby stan niezgodny z prawem, co w dalszej kolejności mogłoby naruszać (przy zmianie stanu prawnego działki o nr ew. [...]) uzasadnione interesy osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła J L. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów : 1) art. 107 § 1 ustęp 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej decyzji, 2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. a w konsekwencji czego sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. ;3) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji 4) art. 9 i 11 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] lutego 2018r. nr [...] znak [...] odmawiającej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przedmiotowym stanie faktycznym w sytuacji istnienia odmiennej linii orzeczniczej 5) art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia odmiennej treści 6) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej, a także w oderwaniu od ustalonego prawidłowo stanu faktycznego, prowadzącego w konsekwencji do prowadzenia postępowania administracyjnego wbrew intencji ustawodawcy; 7) art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy - prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że budynek skarżącej narusza prawa osób trzecich, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że takie osoby w postępowaniu nie występują oraz występować nie będą 8) art. 36a ust. 5 i ust 5a ustawy prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że odstępstwo w zakresie okapu stanowi odstępstwo o charakterze istotnym w sytuacji w której odstępstwo to miało charakter nieistotny 9) art. 59 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1 - 4. Skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ma racje skarżąca, że w sentencji decyzji organu drugiej instancji nie została określona materialnoprawna podstawa podjętego orzeczenia. Stan ten stanowi naruszenie art. 107 § 1 ust 4 k.p.a. jednak nie można przypisać mu waloru naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości na podstawie jakich przepisów prawa materialnego organ orzekał. Wskazane przepisy stanowią prawidłową podstawę prawna wydanego orzeczenia. Ponadto, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji dał wyraz akceptacji dla wskazanej tam podstawy rozstrzygnięcia – art. 59 ust. 5 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podziela także zarzutu skargi o wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zawiera ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji spełnia także kryteria wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Z poszanowaniem zasad opisanych w art. 6 i 8 k.p.a. oraz w art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a., w sprawie podjęto wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że jest jedyną właścicielką obydwu działek budowlanych [...] i [...]położonych w obrębie [...] . Na działce o numerze ewidencyjnym [...] wybudowałam połowę bliźniaka, zaś na działce o numerze ewidencyjnym [...] planuje wybudować drugi budynek bliźniaczy (stosownie do ww. projektu budowlanego), który docelowo zostanie przeznaczony dla jej dziecka gdy dorośnie. Ukończyła już budowę pierwszego z bliźniaków ale dowiedziała się, że jeżeli nie zrobi okapu od strony sąsiedniej działki - przy ścianie która będzie docelowo stykać się z drugim budynkiem - dojdzie do jej stałego uszkodzenia. W konsekwencji powyższego ściana zawilgotnieje, a w domu zalęgnie się grzyb lub pleśń. Z uwagi na to w celu uniknięcia wyżej wymienionych trudności postanowiłam okapem zabezpieczyć już postawiony budynek. Okap ma charakter tymczasowy, gdyż usunie go przystępując do kolejnego etapu w/w budowy. Powyższe wyjaśnienia skarżącej pozostać muszą bez wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Jak prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym przedkładany do uzyskania pozwolenia na użytkowania obiekt nie odpowiada projektowi w stopniu uniemożliwiającym udzielnie pozwolenia na użytkowanie, istotne odstępstwo od tego projektu pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Skarżąca postrzega budynek jako posadowiony niejako pośrodku jej nieruchomości, jednak organ zasadnie ocenił jego usytuowanie w ostrej granicy z działką sąsiednią i powtórzmy - prawidłowo ustalił, że wskazane cechy tak usytuowanego budynku wykluczaj możliwość udzielenia pozwolenia na jego użytkowania . Powołany w uzasadnieniu skargi wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 3348/14 wbrew stanowisku skarżącej nie został wydany w analogicznym stanie faktycznym, bowiem dotyczył procedury opartej na art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Poza tym zdaje się prezentować odosobniony pogląd prawny na tle wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani. Zdaniem Sądu, powoływanie się przez skarżącą na planowane zagospodarowanie sąsiedniej działki i związane z tym usunięcie w przyszłości okapu nie zmienia tego, że obecnie budynek nie spełnia kryteriów pozwalających na udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. W przypadku, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu do stanu zgodne z prawem. Jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to właściwy organ jest zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 5 ww. ustawy w przypadku niespełnienia wymagań określonych w powołanych tam przepisach, ma charakter związany. Ponadto, w sprzeczności z przepisami byłby pogląd dopuszczający prowadzenie równoległe postępowania naprawczego i postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).