I SA/Wa 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku T. D., syna T., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lipca 1979 r., nr [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków zlokalizowanych na nieruchomości rolnej stanowiącej własność T. D., syna P. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył T. D. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] lipca 1979 r., nr [...], Prezydent Miasta D. orzekł o przejęciu od T. D., syna P., na własność Państwa, nieruchomości rolnej wraz z zabudowaniami, położonej w D., składającej się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lipca 1979 r. wystąpił T. D., syn T., wskazując, że została ona wydana na podstawie wniosku jego poprzednika prawnego, który nie dotyczył wykupu całej nieruchomości rolnej, a jedynie położonych na niej zabudowań. Decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w punkcie [...] stwierdził, że decyzja z [...] lipca 1979 r. w zakresie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej składającej się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, a w punkcie [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków zlokalizowanych na opisanej nieruchomości. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] marca 2012 r. wystąpili T. D. i W. D. Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2012 r. Wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 4/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. D. i W. D., uchylił decyzję z [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lipca 1979 r. w zakresie przejęcia na rzecz Państwa budynków zlokalizowanych na tej nieruchomości, a w pozostałej części skargę oddalił. Wyrokiem z 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1799/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T. D. i W. D. od ww. wyroku z 24 kwietnia 2013 r. Decyzją z [...] października 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lipca 1979 r., nr [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków zlokalizowanych na nieruchomości rolnej stanowiącej własność T. D., syna P., położonej w D., obejmującej działki ewidencyjne o numerach [...] i [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że aktualnie zobowiązany jest do skontrolowania decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lipca 1979 r. w części dotyczącej przejęcia tą decyzją na własność Państwa budynków, co wynika z wiążącego organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2013 r. i w tym kontekście należy ustalić zawarte w tym wyroku wytyczne skierowane do organu. Minister wskazał, że w uzasadnieniu ww. wyroku sąd podzielił ocenę organu nadzoru co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu decyzji z [...] lipca 1979 r. W ocenie sądu, Prezydent D. orzekł bowiem ponownie o przejęciu tych samych gruntów, które już uprzednio zostały przejęte na własność Państwa na podstawie decyzji z [...] czerwca 1978 r. Sąd zgodził się z organem, że z tego powodu decyzja z [...] lipca 1979 r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Sąd podzielił również ustalenia Ministra co do ograniczenia się w tym zakresie do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na upływ 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa. Organ podniósł następnie, że odnosząc się w uzasadnieniu ww. wyroku do oceny organu nadzoru w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności w części dotyczącej budynków sąd nawiązał do art. 51 ustawy 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. W ocenie sądu, Minister powinien ustalić w sposób jednoznaczny czy wnioskodawca T. D., syn P., otrzymał wskazany w ww. przepisie dodatek do emerytury w zamian za przekazanie budynków, czy też nie. W przypadku braku otrzymania takiego dodatku nie można przyjąć, że budynki zostały przejęte na podstawie art. 51 ust. 3 ww. ustawy z 1977 r. Sytuacja taka, w ocenie sądu, powodowałaby natomiast, że decyzja z [...] lipca 1979 r., w zakresie przejęcia na własność Państwa budynków, wydana została bez podstawy prawnej, co obligowałoby organ do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Konsekwencją zaś zastosowania tego przepisu byłby obowiązek ustalenia przez Ministra, czy decyzja obarczona w tym zakresie wadą nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Organ nadzoru podniósł, że w celu realizacji wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 24 kwietnia 2013 r. wystąpił do ZUS oraz KRUS i uzyskał od tych instytucji informacje, że T. D. nie figuruje w ich zasobach jako świadczeniobiorca. Oznacza to, że nie otrzymał on dodatku do emerytury lub renty w zamian za przekazanie budynków na własność Państwa, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy z 27 października 1977 r. W konsekwencji, Minister uznał, że w świetle ww. wyroku z 24 kwietnia 2013 r. brak było, podstawy prawnej do przejęcia decyzją z [...] lipca 1979 r. zlokalizowanych na nieruchomości rolnej budynków (podstawy takiej nie mógł w szczególności stanowić wspomniany art. 51 ust. 3 ustawy). Zatem, w ocenie organu, w odniesieniu do przejęcia na własność Państwa samych budynków badana decyzja z [...] lipca 1979 r. wydana została bez podstawy prawnej, co przesądza o zaistnieniu samodzielnej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Organ wskazał również, że w tym zakresie decyzja z [...] lipca 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Organ ustalił, że nieruchomość gruntowa (tj. działka nr [...]), na której pierwotnie posadowione były te budynki jako jej części składowe, wchodzi aktualnie w skład działek ewidencyjnych będących własnością Gminy D. na podstawie decyzji komunalizacyjnych, które jako akty administracyjne mogłyby zostać usunięte z obrotu prawnego przy użyciu środków przewidzianych w kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył T. D. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 28, art. 64 § 4, art. 77, art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 43 ust. 3, art. 45, art. 53, art. 55 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U 1977 r., nr 32, poz. 140); b) § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. 1977 r., nr 37, poz. 140); c) § 1 ust. 1, § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r., nr 45, poz. 304 ze zm.). Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Minister bezpodstawnie przyjął, że przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lipca 1979 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie przejęcia na własność Państwa nieruchomości gruntowej. Za stanowiskiem, że przy przejęciu ww. decyzją nieruchomości gruntowej doszło do rażącego naruszenia przemawia, w ocenie skarżącego, okoliczność, że przejęte grunty nie miały charakteru nieruchomości rolnych. W rezultacie niedopuszczalne było zastosowanie do nich przepisów ustawy z 27 października 1977 r. Skarżący zarzucił również organowi niedostrzeżenie, że decyzja z [...] lipca 1979 r. została podjęta bez wymaganego wniosku właściciela, dotyczącego przejęcia nieruchomości na własność Państwa. W ocenie skarżącego, organ nie dostrzegł również, że przejęcia nieruchomości gruntowej dokonano z pominięciem następców T. D., syna P., czym naruszono przepisy ustawy z 27 października 1977 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lipca 1979 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków zlokalizowanych na nieruchomości rolnej stanowiącej własność T. D., syna P., położonej w D., obejmującej działki ewidencyjne o numerach [...] i [...]. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy miała okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu przez organ wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1979 r. Poprzednio wydaną w sprawie decyzją z [...] marca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił w punkcie [...] tej decyzji stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1979 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości rolnej, a decyzją z [...] października 2012 r. organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Obie powyższe decyzje, w zakresie dotyczącym przejęcia na własność Państwa budynków, zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 4/13. Z kolei wyrokiem z 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1799/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T. D. i W. D. od ww. wyroku. Powyższe oznacza, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1979 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi związany był, na zasadzie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2013 r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przypomnieć zatem należy, że kontrolując poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje organu nadzoru z [...] października 2012 r. i [...] marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę organu, że wydając decyzję z [...] lipca 1979 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości gruntowych Prezydent Miasta D. naruszył art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Orzekł bowiem ponownie o przejęciu tych samych nieruchomości gruntowych, które w dacie orzekania stanowiły już własność Państwa na podstawie wydanej uprzednio decyzji z [...] czerwca 1978 r. W ww. wyroku z 24 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił natomiast oceny organu nadzoru co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1979 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków zlokalizowanych na ww. gruntach. Sąd uznał, że organ musi w sposób jednoznaczny ustalić czy poprzednik prawny skarżącego otrzymał wskazany w art. 51 ustawy z 27 października 1977 r. dodatek do emerytury w zamian za przekazanie budynków, czy też nie. W przypadku braku otrzymania tego dodatku nie można bowiem przyjąć, że budynki zostały przejęte na podstawie art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Sytuacja taka, w ocenie sądu, powodowałaby, że decyzja z [...] lipca 1979 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków została wydana bez podstawy prawnej, co obligowałoby organ do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Konsekwencją zaś zastosowania tego przepisu byłby obowiązek ustalenia przez organ nadzoru, czy decyzja z [...] lipca 1979 r. obarczona w tym zakresie wadą nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Analiza akt sprawy potwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] sierpnia 2015 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji (ZUS oraz KRUS) o ustalenie czy T. D., syn P. i A., otrzymał w zamian za przekazanie budynków Państwu dodatek do emerytury, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 51 ust. 3 ustawy z 27 października 1977 r. W odpowiedzi na ww. pismo organ uzyskał informację, że T. D. nie figuruje w zasobach tych instytucji jako świadczeniobiorca. Oznacza to, jak trafnie ustalił organ nadzoru, że osoba ta nie otrzymała w zamian za przekazanie budynków na własność Państwa dodatku do emerytury lub renty, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy z 27 października 1977 r. W konsekwencji, prawidłowa jest ocena organu nadzoru, że brak było, w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r., podstawy prawnej do przejęcia na własność Państwa budynków decyzją z [...] lipca 1979 r. Trafnie ustalił również organ nadzoru, że decyzja z [...] lipca 1979 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Analiza akt sprawy potwierdza, że działka nr [...], na której pierwotnie posadowione były budynki, jako jej części składowe, wchodzi aktualnie w skład działek ewidencyjnych będących własnością Gminy D. na podstawie decyzji komunalizacyjnych, których skutki organ administracji ma możność "odwrócić" w ramach własnych kompetencji. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołały podważyć podniesione w skardze zarzuty, które koncentrują się wyłącznie na kwestii, którą organ nadzoru nie zajmował się w zaskarżonej decyzji tj. kwestii legalności przejęcia nieruchomości gruntowych. Zarzuty skarżącego nie dotyczą natomiast tej części decyzji z [...] lipca 1979 r., która była aktualnie przedmiotem analizy organu nadzoru, tj. legalności przejęcia na własność Państwa budynków zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości rolnej. Wyjaśnić zaś trzeba, że kwestia legalności przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości gruntowych były już poddana kontroli sądu administracyjnego podczas weryfikacji poprzednio wydanych przez organ decyzji z [...] października 2012 r. i [...] marca 2012 r. (por. pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2013 r. oraz stronę 8 i 9 uzasadnienia ww. wyroku). Z tego powodu kwestia ta nie może ponownie podlegać ocenie sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.