II SA/Gl 714/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Decyzją Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm. – dalej p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.) odmówiono wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu sąsiedniego, stanowiącego własność p. G. M., obejmującego działkę nr 1, Gmina B., ul. [...], przywrócenia stanu poprzedniego, bądź też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. wpłynął wniosek B. G. o przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie, dokonanych przez J. K., powstałej na skutek wykonania odwodnienia działki. W opinii wnioskodawcy do naruszenia stosunków wodnych doszło wskutek podwyższenia nieruchomości sąsiedniej, a także wykonania systemu odprowadzenia wód, w tym wybetonowania koryta i zabetonowania ujścia do przepustu pod ul. [...]. W sprawie uzyskano opinię biegłego, po przeprowadzeniu oględzin w terenie. W związku z przeprowadzonymi pracami budowlano-ziemnymi oraz wykonaniem odwodnienia działki 1 nie stwierdzono zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Od wskazanej decyzji złożyła odwołanie B. G., wnosząc o jej uchylenie. Podała, że wydana w sprawie decyzja, jak i dowody zgromadzone przez organ prowadzący postępowanie, nie odpowiadają przepisom prawa administracyjnego. W ocenie Odwołującej nieprawdziwa jest podstawa wydania decyzji, jak i opinii biegłego. Błędnie też podano datę jej wniosku oraz podstawę prawną, na którą się powoływała. W jej ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i ogólnikowy. Brak jest bowiem wyliczeń, wymiarów, głębokości, a protokoły z przeprowadzonych czynności przez organ I instancji zawierają tylko oświadczenia stron. Zarzuciła błędną interpretację ustaleń wynikających z oględzin. W opracowaniach dowodowych nie ma wzmianki o zasypanym jarze oraz o wybudowanym bez zezwolenia wale ziemnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 3 p.w. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że wydana przez Burmistrza Miasta U. decyzja jest prawidłowa, a poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne, uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, prowadzą do wniosku, że wprawdzie doszło do zmian stosunków wodnych na gruncie działki 1, jednakże w sposób niewywołujący szkód dla działki strony odwołującej się. Wręcz przeciwnie, w efekcie wykonanych prac ziemnych doszło do poprawy stosunków wodnych na gruntach przedmiotowych działek. Doprowadzono bowiem do rozproszenia wód spływających z powierzchni biologicznie czynnej. Strona nie była też zainteresowana przedstawieniem kontropinii, która mogłaby zaprzeczać okolicznościom podanym przez biegłego. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. G., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7, 75, 77§1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez - nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, - nierozpoznanie całego materiału dowodowego, - niewłaściwą ocenę zebranych dowodów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podała m. in., że organy nie ustaliły prawidłowo przyczyn szkód występujących na jej działce. Potwierdziła wszystkie zarzuty odwołania. Podała, że w trakcie postępowania nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego i nie zebrano w dostatecznym stopniu materiału dowodowego. W dniu [...] r. wnioskowała o powołanie biegłego. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO wadliwie nie uwzględniło jej wniosku. Powołanie biegłego o innej specjalności pomogłoby wyjaśnić sprawę szkód, które bez dowodów i badań zakwalifikowano jako szkody niewynikające ze zmiany stosunków wodnych na działce 1. W decyzjach nie powołano się na przepis, wg którego położenie działki w terenie osuwiskowym automatycznie wyklucza inną przyczynę szkody. Faktyczną przyczyną wycieku jest zabetonowanie skarpy pomiędzy korytami betonowymi a wlotem do przepustu pod ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r., w sprawach jak niniejsza, powinno się stosować przepisy dotychczasowe. Analiza przepisu art. 29 ust. 1 – 3 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy, to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi (wyrok WSA w Kielcach z 13 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Ke 642/09). Przesłanką wydania orzeczenia, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem, które ma podstawę prawną i faktyczną i jest szeroko oraz należycie uzasadnione. Ma rację SKO, że wydana przez Burmistrza Miasta U. decyzja jest prawidłowa, a poczynione przez organy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że wprawdzie doszło do zmian stosunków wodnych na gruncie działki 1, jednakże w sposób niewywołujący szkód dla działki Skarżącej. W efekcie wykonanych prac ziemnych doszło wręcz do poprawy stosunków wodnych na nieruchomości sąsiedniej. Doprowadzono bowiem do rozproszenia wód spływających z powierzchni biologicznie czynnej po terenie działki nr 1. Skarżąca nie przedłożyła żadnej kontropinii, która mogłaby zaprzeczać okolicznościom podanym przez biegłego. Okoliczności przez niego badane wymagają wiadomości specjalnych, a skarżąca nie wykazała, by takie posiadała, by skutecznie opinię i jej wnioski podważyć. Na rozprawie wręcz wskazała, iż ma wykształcenie ekonomiczne, a kontropinii nie zlecała. Faktem jest, że opinia prywatna nie ma waloru opinii biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2008 r., II SA/Gd 130/08), jednak w wyroku NSA z 20 stycznia 2015 r., II OSK 1481/13, stwierdzono: "Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (...)." Przy tym w wyroku NSA z 30 czerwca 2009 r., I GSK 888/08, wskazuje się, że zarówno opinia sporządzona na zlecenie strony, mająca moc dokumentu prywatnego, jak i opinia biegłego, podlegają ocenie, jak każdy inny dowód. Dlatego też spór o walory dowodowe opinii biegłego powołanego przez organy i stronę − w zasadzie traci na znaczeniu. Ostatnie stwierdzenie opiera się na założeniu, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Biegły przeprowadził oględziny i uwzględniał uwagi skarżącej, poddając je analizie. Ustalono, że wskazywane przez Skarżącą wycieki, to efekt wylewu podpowierzchniowych wód gruntowych pochodzących z naturalnej zlewni, aktywizujące się po większych opadach. Nie mają one związku z pracami budowlanymi wykonanymi na działce sąsiedniej. Teren, na którym leży grunt, stanowiący własność skarżącej, jest położony w obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Tym samym wskazywane przez nią szkody, jak osunięcia się takich mas, popękany mur oporowy, czy zapadanie się schodów, nie wynikają z prac i ze zmian stosunków wodnych na sąsiednim terenie. Niezadowolenie strony z opinii nie może samo przez się uzasadniać powołania innego biegłego, bądź jeszcze innych biegłych do czasu, aż strona z takiej opinii będzie zadowolona. Skarżąca z uwagi na brak wiadomości specjalnych i nieprzedłożenie kontropinii nie podważyła dokonanych przez biegłego ustaleń. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 75, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym regułom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). Sąd nie dopatrzył się takich uchybień, które by wpływ na rozstrzygniecie miały, powodując wadliwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.