II OSK 1294/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy M. S. po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 787/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "P." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 lipca 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 787/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 lipca 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 5 stycznia 2016 r. znak: ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga Stowarzyszenia zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty były zasadne. Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przez organy administracji przepisu art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Sąd zgodził się ze skarżącym, że organy obu instancji błędnie uznały, iż w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do Stowarzyszenia, żadna z przesłanek ww. przepisu nie została spełniona. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że Skarżący, jako stowarzyszenie zwykłe, nie posiada "statutu", lecz tylko "regulamin". Sąd stanął jednak na stanowisku, że użyte w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego określenie "cel statutowy" winno być rozumiane szeroko – w znaczeniu funkcjonalnym – jako cel określony w podstawowym akcie normującym ustrój i funkcjonowanie danej organizacji, a więc nie tylko w statucie, ale także np. regulaminie, a nawet w akcie rangi ustawowej lub podustawowej powołującym daną organizację do życia lub regulującym jej działalność. Z treści złożonego do akt sprawy Regulaminu Stowarzyszenia wynika, że jednym z podstawowych celów Stowarzyszenia są: "Działania na rzecz ekologii i ochrony przyrody, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony siedlisk Skowronka" (pkt 9 ppkt 1 Regulaminu). Cele te realizowane są m.in. poprzez: "Podejmowanie i uczestniczenie w działaniach prawnych chroniących ptaki, miejsca ich występowania i wszelkie niezbędne im do życia elementy środowiska przyrodniczego" (pkt 10 ppkt 1 Regulaminu). Z załączonego do wniosku Stowarzyszenia z 9 października 2015 r. dokumentu "Inwentaryzacji ornitologicznej", obejmującej "[w]yniki badan jakościowych i ilościowych prowadzonych w roku 2015 terenu pomiędzy trasą Autostrady W. (P. K.) a ulicami W., P., T. a zabudowaniami ulicy S., R., S., K.", autorstwa dr K. L. z Wydziału Biologii Uniwersytetu im. A., jasno wynika, że na terenie planowanych prac i w okolicy stwierdzono stanowiska gniazdowe 24 gatunków chronionych ptaków, w tym m.in. 12 par skowronka (Alauda arvensis) – zob. pkt 3.1. Inwentaryzacji ornitologicznej. Prawdziwość tych twierdzeń nie została przez organy zakwestionowana. W tym kontekście Sąd stwierdził, że wystąpienie przez Stowarzyszenie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia znajdowało uzasadnienie w celu statutowym Stowarzyszenia, jakim jest ochrona siedlisk skowronka, a sam wniosek i wnioskowany udział w tym postępowaniu mieszczą się w pojęciu podejmowania i uczestniczenia w "działaniach prawnych" chroniących ptaki, miejsca ich występowania i wszelkie niezbędne im do życia elementy środowiska przyrodniczego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy rozważaniu kwestii zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu z perspektywy interesu społecznego, organy obu instancji nie rozważyły w należyty sposób wszystkich istotnych z tej perspektywy okoliczności sprawy, o których mowa niżej, a które wzięte łącznie przemawiały – w ocenie Sądu – za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Sąd argumentował, że po pierwsze, jest poza sporem, że przedmiotowe postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa" w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – o czym przesądził organ pierwszej instancji stwierdzając postanowieniem z 17 października 2013 r. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. To zaś niejako "z definicji" oznacza, że skutki decyzji zapadłych w tym postępowaniu mogą wpływać na sytuację nie tylko stron postępowania, ale także innych podmiotów i otoczenia – co zresztą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy znajduje dodatkowe potwierdzenie w fakcie zgłaszania chęci udziału w ww. postępowaniu także przez Gminę L. – a co z kolei, jak to już wyżej wskazano, aktualizuje potrzebę ochrony interesu społecznego. Zarazem nie ulega wątpliwości, że swoiście "zinstytucjonalizowaną" formą udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim organizacji społecznych – co w sprawach "środowiskowych" znajduje wyraźne potwierdzenie zarówno w treści art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak i w jego umiejscowieniu na tle systematyki ustawy (w jej Dziale III zatytułowanym "Udział społeczeństwa w ochronie środowiska"). Fakt, iż w kontrolowanej sprawie powołany art. 44 ustawy nie znajdował zastosowania (z woli samego Stowarzyszenia), nie zmienia oceny, że w postępowaniu takim ("wymagającym udziału społeczeństwa"), udział zainteresowanej społeczności (także w jego zinstytucjonalizowanych formach, tj. poprzez udział organizacji ekologicznych) jest wartością przez ustawodawcę co do zasady pożądaną. To zaś nie może pozostawać bez wpływu również na sposób stosowania w tego rodzaju postępowaniach przepisu art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie identyfikowania interesu społecznego i badania, czy przemawia on za udziałem organizacji społecznej w danym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Po drugie, zdaniem Sądu, omawiany dostęp społeczeństwa do udziału w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska – wynikający nie tylko z przepisów prawa krajowego, ale również z implementowanych do polskiego porządku prawnego aktów prawa unijnego – stanowi jedną z form realizacji spoczywającego na władzach publicznych obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska, o czym wyraźnie stanowi art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z niego wynika zaś dalszy konstytucyjny obowiązek władz publicznych wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art. 74 ust. 4 Konstytucji RP). Po trzecie, z wyżej przywołanych przepisów Konstytucji RP, ale i z dalszych jej unormowań (zob. zwłaszcza art. 5, art. 31 ust. 3 i art. 86 Konstytucji RP), jasno wynika, że ochrona środowiska jest wartością konstytucyjną, i to o wymiarze ogólnospołecznym (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Nie może więc budzić wątpliwości stwierdzenie, że zapewnienie ochrony środowiska (w tym standardów jego jakości), leży w interesie społecznym. I to właśnie na względy ochrony środowiska (ochrony przyrody) – skonkretyzowane do potrzeby ochrony ptactwa, w tym zwłaszcza populacji skowronka, bytujących na terenie i w sąsiedztwie planowanej inwestycji – powoływało się Stowarzyszenie, ubiegając się o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Z przedłożonej przez Stowarzyszenie "Inwentaryzacji ornitologicznej" – której ustalenia nie zostały w żaden sposób przez organy zakwestionowane – wynika, że na terenie planowanych prac i w jego okolicy stwierdzono stanowiska gniazdowe licznych gatunków chronionych ptaków, w tym skowronka. Oznacza to, w ocenie Sądu, że zostało w wystarczającym stopniu wykazane, iż interes społeczny, wyrażający się w tym przypadku przede wszystkim w potrzebie zapewnienia – w ramach toczącego się postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań – ochrony wskazanych gatunków awifauny, jako ważnych elementów środowiska naturalnego, przed ewentualnym szkodliwym oddziaływaniem planowanej inwestycji, którego na tym etapie nie sposób wykluczyć, ma charakter dostatecznie konkretny i realny. Po czwarte, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że udział organizacji społecznej powinien zasadniczo służyć "lepszemu załatwieniu sprawy", w szczególności poprzez bardziej wszechstronne, "eksperckie" naświetlenie jej istotnych okoliczności. Jako zbyt daleko idące i bezpodstawne Sąd ocenił oczekiwanie organów, wykazywania się przez Stowarzyszenie "własną" wiedzą ekspercką i doświadczeniem. Sąd podkreślił, że uszło uwadze organów, iż efektywny udział organizacji społecznej może wyrażać się także w dostarczaniu przez nią informacji i opracowań "eksperckich" pochodzących od (zamówionych u) podmiotów zewnętrznych. Fakt przedłożenia przez Stowarzyszenie "Inwentaryzacji ornitologicznej" – niesłusznie przez organy w rozważaniach zawartych w uzasadnieniach obu postanowień pominięty, a w odpowiedzi na skargę zbagatelizowany – dowodzi, że Stowarzyszenie jest w stanie taką wiedzę na potrzeby przedmiotowego postępowania dostarczyć. Po piąte, nie mogły stanowić dostatecznego uzasadnienia dla odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do toczącego się postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań podniesione przez organy okoliczności: – sprzeciwiania się przez Stowarzyszenie realizacji planowanej inwestycji, – że udział organizacji społecznej w postępowaniu może negatywnie wpłynąć na termin załatwienia sprawy decyzją ostateczną. W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, te wszystkie okoliczności prowadziły do wniosku, że organy obu instancji błędnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do żądania Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 5 stycznia 2016 r. W skardze kasacyjnej P. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy należało w stosunku do wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do postępowania administracyjnego zastosować przepis art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a nie przepis art. 31 ust. 1 k.p.a., ewentualnie: 2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że Stowarzyszenie wykazało, że za dopuszczeniem ww. Stowarzyszenia przemawia interes społeczny, podczas gdy interesu takiego Stowarzyszenie nie wykazało. Niezależnie od powyższych zarzutów, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 3. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podpis obejmuje treść oświadczeń umiejscowionych pod nim, co doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, że "Inwentaryzacja ornitologiczna" złożona przez Stowarzyszenie stanowi dokument prywatny i posiada moc dowodową w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, jednocześnie przychyliło się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego w sprawie i wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej jako zasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sad Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wyrok pomimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie co do ustalenia przesłanek, na których oparty jest udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w określonej sprawie. Artykuł art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. przyznaje szczególne uprawnienia organizacji ekologicznej, ale również wprowadza przesłankę ograniczającą, stanowiąc, że uprawnienie przysługuje organizacji ekologicznej, jeśli prowadzi działalność statutową przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Wymaga zatem ustalenia czy Stowarzyszenie S. spełniło co do okresu prowadzenia działalności tę przesłankę. W sprawie konieczne było ustalenie tej zasadniczej przesłanki, tj. faktu okresu prowadzenie działalności przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Wymaga to ustalenia zatem też daty wszczęcia postępowania w sprawie. Prezydent Miasta P. decyzją z 18 grudnia 2014 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło tę decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 9 października 2015 r. Stowarzyszenie S. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie. Prezydent Miasta P. postanowieniem z 5 stycznia 2016 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżonym do sądu postanowieniem z 8 lipca 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z 5 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie rozważyło zasadniczej kwestii dla spełnienia dopuszczalności do udziału w postępowaniu: okresu 12 miesięcy prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska. Prowadziło ogólne rozważania nad rolą organizacji społecznej w postępowaniu. Dla dopuszczenia organizacji ekologicznej konieczne jest ustalenie prowadzenia działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem tego postępowania. Stowarzyszenie S. jest organizacją ekologiczną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organizacja ekologiczna jest organizacją społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Udział organizacji ekologicznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa reguluje art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stowarzyszenie S. nie mogło zatem dokonać wyboru podstawy prawnej dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wezwanie przez organ administracji społecznej zgłaszającej wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa do określenia podstawy wniosku oznacza, że organ dopuszcza wybór podstawy prawnej rozpoznania wniosku, a jest to wbrew obowiązującej regulacji art. 44 ust. 1 powołanej ustawy. Rozpoznanie wniosku na podstawie art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie dało podstaw do tak restrykcyjnej wykładni przepisów wyznaczających przesłanki przyznania organizacji ekologicznej statusu podmiotu na prawach strony. Zastosowanie wykładni art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jaką przyjęły rozpoznając wniosek organy pierwszej i drugiej instancji, podważa całą rację wprowadzenia instytucji kontroli społecznej społeczeństwa nad rozpoznaniem spraw, których przedmiotem jest ingerencja w środowisko. Nie można przypisać organizacji ekologicznej roli biegłego skoro bronić ma racji interesu społecznego. Wniosek Stowarzyszenia S. wymaga rozpoznania na podstawie art. 44 ust. 1 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ administracji publicznej obowiązany jest udzielić organizacji społecznej pełnej informacji o podstawach prawnych udziału w postępowaniu w sprawie, ze wskazaniem przesłanek warunkujących udział. Jeśli organizacja oświadczy, że wybiera podstawę prawną udziału, która nie ma zastosowania w sprawie, to konsekwencją prawną jest odmowa dopuszczenia do udziału ze wskazaniem przesłanek tej odmowy. Rozpoznanie wniosku na podstawie przepisu prawa, który nie miał zastosowania uzasadnia uchylenie postanowienia o odmowie ze wskazaniem właściwej podstawy. W tym stanie rzeczy, skoro pomimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.