VII SA/Wa 962/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. M. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), umorzył postępowanie wszczęte na wniosek W. M. oraz E. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., znak [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla zespołu szkół w osiedlu [...] Południowy [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły W. M. oraz E. M.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. M. oraz E. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Dalej, organ II instancji zauważył, że skarżące wywodzą swój interes prawny z faktu, iż toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, której dotyczy ww. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1980 r., nr [...]. Z porównania mapy w skali 1:1000, znajdującej się w planie realizacyjnym zatwierdzonym ww. decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] i pozostałego materiału dowodowego wynika, że aktualna działka nr ewid. [...] objęta była ww. decyzją organu stopnia podstawowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 53/15, oddalił skargę m.in. W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (orzekającą zwrot nieruchomości położonej w [...] Dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...]) i odmawiającą zwrotu ww. nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2094/15, odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej m.in. W. M. od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 53/15. Wyrok NSA w przedmiotowej sprawie jeszcze nie zapadł. Organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie mają interesu prawnego następcy prawni poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości, a postępowanie w przedmiocie zwrotu nie zostało zakończone (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 24/14, wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13). Interes prawny podmiotu w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji należy zaś oceniać na dzień orzekania w tej sprawie przez organ administracji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/12). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro W. M. oraz E. M. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, należało je umorzyć. Dodatkowo zauważył, że umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], nie zamyka jednak skarżącym drogi do ponownego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Będzie to jednak inny wniosek, złożony niewątpliwie w innej dacie, który będzie musiał być rozpatrzony stosownie do istniejących w czasie jego złożenia okoliczności faktycznych i prawnych. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły W. M. i E. M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 28, art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70 ze zm.), natomiast poprzedzającej ją decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 7, poz. 46 ze zm.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. nr 11, poz. 67 ze zm.), art. 28, art. 61a k.p.a., art. 6, art. 8 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały m.in., że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1980 r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny dla zespołu szkół w osiedlu [...] Południowy [...] w [...], pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z będącym w toku postępowaniem o zwrot części tej samej nieruchomości, która objęta została ww. decyzją z dnia [...] maja 1980 r. Związek ten polega na tym, że obydwa te postępowania dotyczą tej samej nieruchomości wywłaszczonej i choć ani skarżące, ani ich poprzednik prawny ś.p. Z. M. nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu wydawania decyzji z dnia [...] maja 1980 r., to jednak powinni byli nimi na powrót zostać, gdy okazało się, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz że powzięto zamiar realizacji innego celu i dla realizacji tego innego celu wydano decyzję z dnia [...] maja 1980 r. zamiast orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Tym samym wydając decyzję z dnia [...] maja 1980 r. zamiast wydania decyzji zwrotowej dopuszczono się rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym, nieruchomość wywłaszczona w trybie tejże ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. W niniejszej sprawie interes prawny skarżących w postępowaniu nieważnościowym nie wypływa, albowiem oczywiste jest, iż nie może wypływać z przysługującego im, bądź ich poprzednikowi prawnemu prawa własności przedmiotowej nieruchomości w dniu wydawania decyzji z dnia [...] maja 1980 r. lecz płynie on stąd, że gdyby nie doszło do wydania ww. decyzji, co nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odzyskałyby one odjęty ich poprzednikowi prawnemu tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Skarżące domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r. z tego powodu, że ze względu na cel, dla którego dokonano wywłaszczenia, określony w decyzjach lokalizacyjnych z 1973 r., decyzja z dnia [...] maja 1980 r. nigdy nie powinna była zostać wydana. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione zarzuty i twierdzenia zawarte we wniesionej skardze przez W. M. i E. M. koncentrują się na podważaniu zasadności oceny dokonanej przez Wojewodę [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej braku posiadania interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., znak [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla zespołu szkół w osiedlu [...] Południowy [...] w [...]. Skarżące posiadany interes prawny upatrują w tym, że jako spadkobierczynie osoby, która byłaby właścicielem przedmiotowej nieruchomości, gdyby nie wywłaszczenie, ze względu na treść przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych oraz o warunkach ich zwrotu, pozostają nie tylko faktycznie, ale i prawnie zainteresowane losami przedmiotowej nieruchomości, także po jej wywłaszczeniu. Skarżące podkreśliły, że zainteresowane są one w sensie prawnym jej odzyskaniem, a jednym z warunków odzyskania nieruchomości wywłaszczonej jest wykazanie, że celu dla którego dokonano wywłaszczenia nie zrealizowano, lecz zrealizowano inny cel. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestię posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a. zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu albo obowiązku, o których mowa w powołanym przepisie, są zatem przepisy prawa materialnego i konkretna norma prawna. Cechami interesu i obowiązku prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi zatem bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, natomiast brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym. W judykaturze wskazuje się, że podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy też zauważyć, że w podobnym stanie faktycznym do zaistniałego w niniejszej sprawie powołując się na wyżej wskazany pogląd Naczelny Sąd Administracyjny odmówił przymiotu strony postepowania administracyjnego osobom, które wywodziły swój interes prawny z faktu bycia następcami prawnymi uprawnionymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznając, że posiadają one jedynie interes faktyczny, bowiem nie legitymują się one aktualnym tytułem prawnym do danej nieruchomości, bowiem nieostateczna decyzja organu dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może o tym przesądzać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela powołane poglądy judykatury, jak również ocenę prawną zawartą w decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego, co do kryteriów oceny istnienia interesu lub obowiązku prawnego w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do oceny istnienia interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie należy podkreślić, że posiadają one status bezpośrednich następców prawnych – spadkobierczyń Z. M.. W świetle ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, co zresztą wynika z twierdzeń samych skarżących, na chwilę obecną toczy się i nie zostało zakończone postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] Dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Oznacza to, że w chwili wydawania decyzji przez organy administracji publicznej, jak i orzekania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, skarżące nie posiadają żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości na gruncie prawa cywilnego. Brak jest również innego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...] maja 1980 r. Dopiero z chwilą pozytywnego zakończenia postępowania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości dla skarżących uzyskają one interes prawny w takim postępowaniu. Zainteresowanie losami nieruchomości, która może zostać, ale nie została jeszcze zwrócona skarżącym, nie może uzasadniać stwierdzenia istnienia ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. Okoliczność ta uzasadnia jedynie ich interes faktyczny, lecz nie sposób stwierdzić, że stan nieruchomości w przyszłości bezpośrednio wpływa na ich sferę praw i obowiązków związanych z konkretną normą prawną, skoro skarżące nie posiadają do niej praw, ani nie obciąża ich obowiązek związany z tą nieruchomością. Jednak uzyskanie prawa rzeczowego do tej nieruchomości przez skarżące w przyszłości może prowadzić do ustalenia istnienia interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., bowiem wtedy interes prawny będzie wiązał się z konkretnym, indywidualnym i aktualnym uprawnieniem wynikającym z przepisów prawa materialnego. Brak istnienia interesu prawnego na chwilę rozstrzygania sprawy administracyjnej przez organy administracji publicznej, a następnie kontroli działalności administracji publicznej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie wyklucza zainicjowania w przyszłości kolejnego postępowania administracyjnego w takim samym przedmiocie, gdy zaistnieją istotne zmiany okoliczności faktycznych, którymi niewątpliwie jest uzyskanie prawa rzeczowego do nieruchomości, a taka sprawa będzie stanowiła już nową sprawę administracyjną. Konkludując należy podzielić stanowisko Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżące nie posiadają interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. i z tych względów postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...] maja 1980 r. podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podniesione zaś zarzuty, które w istocie koncentrują się wyłącznie na kwestii posiadania interesu prawnego przez skarżące, należy uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.