I SA/Wa 531/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S. J., J. K. i M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala sprzeciw Uzasadnienia Decyzją [...] z [...] października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. 2096, dalej jako kpa) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r,, poz, 2097; dalej jako: ustawa) uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] potwierdzającą S. J., M. K., J. K. (dalej jako skarżący) prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu na kilkudziesięciu stronach minister szczegółowo opisał przebieg postępowania, dowody zgromadzone w sprawie, następstwo prawne itd. Wskazał w szczególności, iż Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 i art. 8 ustawy potwierdził skarżącym prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i R. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w miejscowości [...] (o pow. [...] ha), natomiast nie orzekł ani pozytywnie ani negatywnie odnośnie do wniosku ww co do prawa do rekompensaty z tytułu mienia utraconego w dniu [...].09.1939 r., tj. majątku ziemskiego [...] (o pow. ok. [...] ha) położonego w powiecie [...], województwo [...], będącego własnością M. M. z domu P.. Organ skonfrontował dowody zebrane przez organ I instancji i zarzucił, że wobec sprzeczności i niejednolitości a także braku wiarygodności zeznań świadków (i osobno pisemnych ich oświadczeń) nie mogą one być jedynymi dowodami na okoliczność posiadania przez M. M. z domu P. lub jej poprzedniczkę prawną A. P. z domu R. prawa własności majątku [...], położonego we wsi [...], powiat [...], województwo [...]. Zarzucił ponadto, że Wojewoda nie ustalił kto był właścicielem majątku [...], a także, czy A. P. z domu R. i A. P. to ta sama osoba, a przez to naruszył art. 7, 8, 77 kpa. Wskazał też, że wg akt właścicielem majątku [...] był R. M. (J.), który został aresztowany w [...] w dniu [...].12.1939 r., a następnie wywieziony i stracony w [...] lub [...]. Nade wszystko minister podniósł, że organ I instancji nie rozpatrzył w całości żądania stron wyrażonego we wnioskach wszczynających postępowanie. Zwrócił uwagę, iż we wniosku z dnia [...].12.2008 r. i z dnia [...].12.1990 r. wnioskodawcy domagali się potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia majątku ziemskiego [...] położonego w powiecie [...], a organ I instancji nie wystąpił do stron o sprecyzowanie żądania. Wojewoda orzekł o potwierdzeniu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. M. z domu [...] nieruchomości położonej w tej wsi zaś w sytuacji gdy uznał, że strony nie udowodniły pozostawienia przez ich poprzedników prawnych wielkiego majątku ziemskiego [...], to, wg ministra, winien w tym zakresie wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, o co strony wnosiły zresztą domagając się uzupełnienia decyzji. Co do wątpliwości czy A. P. i A. P. z domu R. to ta sama osoba minister podał, że w przypadku gdyby okazało się, że są to dwie różne osoby, to organ l instancji winien ustalić, czy strony postępowania są następcami prawnymi A. P. oraz czy są to jedyni jej spadkobiercy. Organ zarzucił także, że występując do Konsulatu Generalnego RP zapytania Wojewoda wskazał nazwisko "P." zamiast "P.", a wobec tego powinien o pozyskanie danych ponownie wystąpić do archiwów zagranicznych wskazując prawidłowe nazwisko ewentualnej właścicielki. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący zarzucili ministrowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się uchyleniem decyzji potwierdzającej skarżącym prawo do rekompensaty pomimo spełniania przez strony wszystkich przesłanek wynikających z prawa materialnego. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 139 kpa poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w zakresie, w jakim decyzja przyznała im uprawnienie, a tym samym naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść odwołujących się stron, art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez uchylenie decyzji Wojewody w zakresie, w jakim decyzja przyznała skarżącym uprawnienie pomimo związania postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] którym stwierdzono, że strony spełniają przesłanki prawa do rekompensaty w zakresie rozstrzygniętym decyzją nr [...], a w konsekwencji naruszenie art. 138 §2 kpa w zw. z art. 6 kpa poprzez uchylenie decyzji w zakresie przyznającym stronom uprawnienie pomimo niewykazania żadnych przesłanek do takiego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucili też naruszenie art.. 2, 3 i 5 ustawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wskazanie organowi I instancji obowiązku rozstrzygnięcia o całości żądań stron wyartykułowanych we wnioskach z dnia [...] grudnia 1990 r. i z [...] grudnia 2008r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pismem z dnia [...] grudnia 1990 r. A. K. złożyła wniosek o rekompensatę za nieruchomość [...] o powierzchni ok. [...] ha a kolejne pismo zawierające żądanie potwierdzenia prawa do rekompensaty skierowali w dniu [...] grudnia 2008 r. S. J. i A. K.. Skarżący, ponownie jak w odwołaniu, zarzucili, że wojewoda wydał decyzję jedynie co do nieznacznej części nieruchomości ([...] ha [...] a [...] m2) a wniosek o jej uzupełnienie został rozpatrzony odmownie, odmownie też rozpoznano wniosek o stwierdzenie, że zapadła decyzja jest decyzją częściową. Wg skarżących minister zamiast nakazać wojewodzie wydanie rozstrzygnięcia w pozostałej części uchylił korzystne dla nich rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. czym naruszył m.in. art. 139 kpa zakazujący orzekania na niekorzyść stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że do kontrolowanego postępowania zastosowanie mają przepisy znowelizowanego Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r. Przepisy określające prawo złożenia sprzeciwu w miejsce skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydawaną w trybie art. 138 § 2 kpa zostały wprowadzone do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) z dniem 1 czerwca 2017r. W tej dacie weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 z 12 maja 2017 r.; dalej także: nowelizacja, ustawa zmieniająca). Nowelizacja ta zmieniła przepisy kpa; do ppsa wprowadziła zaś nową instytucję procesową tj. uregulowany w rozdziale 3a ppsa - sprzeciw od decyzji. Otwierający ten rozdział art. 64a pppsa stanowi, że od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jak wskazano, przepisy w takim brzmieniu obowiązują od dnia 1 czerwca 2017r. i mają zastosowanie do nowych spraw zainicjowanych przed WSA, a więc do wszystkich wydawanych w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji administracyjnych niezależnie od tego, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W kontrolowanej sprawie złożono skargę z przekroczeniem terminu przewidzianego na sprzeciw. Pomimo to Sąd przywrócił skarżącym termin na na dokonanie ww czynności – gdyż ewidentnie organ wadliwie pouczył strony o środkach zaskarżenia, a strona nie może ponosić niekorzystnych tego skutków ( art. 112 kpa). Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za niezrozumiałe. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że organ I instancji orzekł jedynie o prawie do rekompensaty za nieruchomość a nie za wielokrotnie większy majątek ziemski. Wszystko to wskazuje na to, iż postępowanie wyjaśniające z punktu widzenia istotnych dla wyniku sprawy przesłanek ustawowych - wymaga wielu dodatkowych czynności dowodowych. A to uzasadniało zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o uzupełnienie decyzji, względnie udzielenie wyjaśnień co do treści decyzji, postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2018 r., znak: [...] Wojewoda rozpatrzył negatywnie. Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa, a zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu II instancji w ramach art. 136 kpa. W tym stanie rzeczy, uwzględniając niepełny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej, a także (nade wszystko) treść zarzutów tak odwołania jak i skargi - wskazujących na brak rozstrzygnięcia o przeważającej części żądania, Sąd w oparciu o art. 151 a § 2 ppsa oddalił sprzeciw. Sami skarżący zarzucili bowiem brak rozstrzygnięcia wojewody o roszczeniu głównym. Orzeczenie o nim jedynie przez ministra stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Z kolei dla rozstrzygnięcia, jakiego domagają się skarżący – procedura określona w kpa nie znajduje rozwiązania. W skardze nie wskazano zresztą na jakiej podstawie prawnej i w jakim trybie organ II instancji miałby zalecić wojewodzie dalsze procedowanie bez uchylenia zaskarżonej decyzji. Wreszcie, skoro jak twierdzą skarżący, decyzja wojewody była dla nich korzystna, to bezzasadne było skierowanie odwołania do ministra. Trzeba też podkreślić, że gdy dochodzi do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa – rozstrzygnięcie musi dotyczyć całej decyzji a nie tylko części a zwłaszcza tej części, której de facto nie ma. Przy tak wydanym orzeczeniu nie dochodzi do orzekania na niekorzyść strony z jednoczesnym naruszeniem art. 139 kpa gdyż zakaz reformationis in peius nie dotyczy decyzji kasacyjnych. Decyzja, o jakiej mowa w art. 139 kpa, to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio kpa). W tym stanie rzeczy Sąd uznał decyzję kasatoryjną za uzasadnioną. W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji będzie zobowiązany do podjęcia czynności określonych przez ministra w jej uzasadnieniu.