II SA/Ol 194/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg R. N., S. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 15 października 2018 r. Starosta "[...]" (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 98 ust. 1, 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., odmówił ustalenia, na wniosek "[...]" (dalej jako: "skarżący"), odszkodowania za działkę "[...]". W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją warunkową Burmistrza "[...]" z dnia 14 listopada 2012 r., na wniosek skarżących, został zatwierdzony podział nieruchomości gruntowej położonej "[...]", w wyniku którego powstały nowe działki o numerach: "[...]", pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielanych działek "[...]" (do czasu budowy przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych) zostanie im zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w obrębie wydzielanych działek gruntu nr "[...]"albo w obszarze innych działek powstałych w wyniku tego podziału. Decyzją z dnia 23 lutego 2017 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za opisane wyżej działki wywodząc, że nadal stanowią one własność skarżących i nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy "[...]". Wojewoda "[...]"decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę wskazania zawarte w decyzji organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ustalił na podstawie zaświadczenia Burmistrza "[...]" z dnia 26 maja 2016 r. oraz wypisu i wyrysu ze "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", uchwaloną "[...]"dnia 25 marca 2009 r., że według stanu na dzień 14 listopada 2012 r., tj. wydania decyzji warunkowej zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej, działka nr "[...]"w całości zlokalizowana została w zasięgu obszaru "[...]", tj. terenu przewidzianego na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Natomiast pozostałe dwie działki, oprócz funkcji drogi publicznej, posiadają również inne przeznaczenie. W związku z tym, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2018 r. rozdzielił prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki na trzy odrębne sprawy. Wskazał, że wartość prawa własności działki nr "[...]" oszacowana została w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 1 sierpnia 2018 r. na kwotę 265.403 zł. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skutkiem decyzji Burmistrza "[...]" jest zatwierdzenie podziału nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n. i ocenił, że mimo iż nie podano tej podstawy prawnej w decyzji, to podział w trybie art. 98 u.g.n. doszedł do skutku. W ramach tego podziału działka nr "[...]" stała się własnością Gminy "[...]", lecz zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 815/16, orzeczenie o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest możliwe dopiero po ujawnieniu nowego właściciela w księdze wieczystej. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., przez wydanie decyzji w oparciu jedynie o wyrok NSA, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, z pominięciem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności przepisów u.g.n., a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności oraz przez uzależnienie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną działkę od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa, w tym w art. 98 ust. 1 i 3 oraz w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności; - art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 u.k.w.h. przez rażące naruszenie zasady praworządności i zaufania do organów administracji publicznej, w tym przez niepodjęcie jakiejkolwiek współpracy między organami administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji przez zaniechanie przez organ pierwszej instancji realizacji obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy "[...]" do działki nr "[...]", w sytuacji gdy konieczność złożenia takiego wniosku wynika wprost z art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 u.k.w.h., a organy administracji publicznej dysponowały podstawą do dokonania wpisu praw Gminy "[...]"do księgi wieczystej; - art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, w tym w szczególności brak uzasadnienia prawnego, a jedynie wskazanie, iż organ wydając przedmiotową decyzję oparł się jedynie na wyroku NSA; - art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. przez zaniechanie zawieszenia przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy zdaniem organu rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd wieczystoksięgowy, tj. ujawnienia Gminy "[...]"jako właściciela przedmiotowej działki, w księdze wieczystej; - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie realizował zasady zaufania strony do władzy publicznej; - art. 9 k.p.a. przez zaniechanie poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; - art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie stron czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przez niepoinformowanie o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i niezapewnienie skarżącym możliwości zapoznania się z ostatecznie zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tego materiału, oraz zaskoczenie strony wydaniem decyzji, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka wyłączająca konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału, co w konsekwencji pozbawiło skarżących możliwości samodzielnego wniesienia powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym; - art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez niewskazanie przesłanek, które nie zostały na dzień wydania decyzji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, pomimo że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na żądanie strony, a zdaniem organu w sprawie niedopełniony został obowiązek usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości wywłaszczonej pod drogi publicznej, ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, co uniemożliwiło przyznanie odszkodowania za wywłaszczone działki; - art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności przez ograniczenie się przez organ jedynie do lakonicznych i niejasnych wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu decyzji; - art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n przez odmowę ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki wynikające ze wskazanych przepisów. Wojewoda "[...]" (dalej także jako "organ odwoławczy") decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że z uwagi na treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., należało dokonać analizy decyzji podziałowej z dnia 14 listopada 2012 r. Wskazał, że podstawę wydania tej decyzji stanowiły art. 96 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 97 ust. 1, 1a, 1b i art. 99 u.g.n. (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl zaś art. 93 ust. 3 podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie natomiast do art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek "[...]" (do czasu budowy przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych) zostanie im zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w obrębie wydzielanych działek gruntu nr "[...]" albo w obszarze innych działek powstałych w wyniku tego podziału. Wojewoda podniósł, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości (stan na dzień 19 lipca 2012 r.) wpisane są ograniczone prawa rzeczowe związane z innymi nieruchomościami, m.in. służebność gruntowa nieodpłatna i bezterminowa, na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr "[...]", polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę "[...]" (z połączenia m.in. tej działki powstała działka nr "[...]"). Zaznaczył, że powyższa służebność widnieje nadal. Wojewoda podniósł ponadto, że w opisywanej decyzji wskazano również, iż działka "[...]"zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie dróg publicznych, "[...]". Ponadto w uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz potwierdził zgodność podziału działki nr "[...]"z ustaleniami Zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego "[...]". Podniósł też, że decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 29 listopada 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że działka "[...]"położona jest "[...]"w granicach obszaru "[...]" przeznaczonego na realizację drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Zaznaczył jednocześnie, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 815/16, że skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n., to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 tej ustawy. Dlatego też tego przepisu decyzja podziałowa nie powołuje. Zwrócił ponadto uwagę na art. 98 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. W dziale II księgi wieczystej dotyczącej m.in. działki nr "[...]", jako właściciele wpisani są nadal skarżący, a w dziale III wpisana jest m.in. służebność przejazdu i przechodu do działki nr "[...]". Uwzględniając powyższe, zauważył, że skutkiem decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne następuje z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14). Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że brak jest możliwości kwestionowania ostatecznej decyzji podziałowej z dnia 14 listopada 2012 r. i nie można również, wbrew temu rozstrzygnięciu, uznać, iż zastosowany został wówczas w sprawie art. 98 u.g.n. Wskazywany jest tam wprawdzie publiczny charakter drogi o znaczeniu lokalnym, jednak nie ma mowy, jak w przypadku art. 98 u.g.n., o przejściu konkretnych działek na rzecz Gminy "[...]". Ponadto bezspornie skarżący pozostają nadal właścicielami m.in. przedmiotowej działki i w związku z tym żadnej szkody z tytułu wydania decyzji podziałowej dotychczas nie ponieśli. Wystąpili oni ze stosownym wnioskiem o dokonanie podziału działki nr "[...]". Wniosek ten został załatwiony przez Burmistrza "[...]" przez uwzględnienie, ale decyzja została wydana w trybie art. 99 u.g.n., nie zaś art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarżący tego rozstrzygnięcia nie zakwestionowali. Skoro zatem organ dokonał na wniosek właściciela podziału nieruchomości stosując podstawę prawną określoną w art. 99 u.g.n. to oznacza, że właściciel wyraził zgodę na taki podział, zapewniając skomunikowanie nowopowstałych działek z drogą publiczną przez działki, na których zostanie ustanowiona służebność. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżący powtórzyli zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu. Ponadto podnieśli zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 15 k.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie zupełnie innego przepisu, niż organ pierwszej instancji oraz zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n przez błędne przyjęcie, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, tylko w sytuacji gdy podstawą podziału był art. 98 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do przyjęcia, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność wymienionych podmiotów z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, niezależnie od powołania w podstawie prawnej takiej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n. i niezależnie od zamieszczenia w sentencji takiej decyzji lub jej uzasadnieniu, takiej podstawy czy nawet informacji o przejściu własności na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z postanowienia z dnia 17 listopada 2016 r., Wojewody na okoliczność całkowitej rozbieżności między stanowiskiem prezentowanym przez ten organ w zaskarżonej decyzji i w postanowieniu wydanym w sprawie działki nr "[...]". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej działkę, powstałą w wyniku podziału dokonanego decyzją Burmistrza "[...]" z dnia 14 listopada 2012 r. Podziału tego dokonano na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 - 3, art. 97 ust. 1 ust. 1a, ust. 1b i art. 99 u.g.n. Z decyzji tej wynika bezspornie, że wydzielenie m.in. przedmiotowej działki "[...]"zostało dokonane pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielanych działek o numerach: "[...]" (do czasu budowy przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych) zostanie im zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie służebności drogowych w obrębie wydzielanych działek gruntu o numerach: "[...]" albo w obszarze innych działek powstałych w wyniku tego podziału. Stosownie do art. 93 ust. 1 podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W ust. 3 przewidziano, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Zgodnie natomiast z art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie prezentowany jest pogląd, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, gdyż to na podstawie decyzji podziałowej dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa i to za te działki przysługuje odszkodowanie dotychczasowemu właścicielowi (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2015, s. 533). Sąd podziela również wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 815/16, (CBOSA), pogląd, że nie może być wątpliwości, iż w stosunku do tych samych działek nie może mieć równocześnie zastosowania art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest utrata prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne. Tym samym, skoro bezspornie podziału działki nr "[...]" dokonano na podstawie m.in. art. 93 ust. 3 u.g.n., to okoliczność ta wyłącza możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 tej ustawy. Prawidłowo zatem orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]". Podnieść ponadto należy, że co do zasady, ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Chodzi tu jednak o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej (służebność drogi koniecznej). Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (por. wyrok NSA: z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13; z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2892/14, z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1810/16, 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2710/16 - CBOSA). Uwzględniając powyższe, nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a. Przede wszystkim, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie zaistniała też konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest równoznaczne z wydaniem tej decyzji bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka istniała, a organ odwoławczy wskazał właściwe przepisy u.g.n. w kwestionowanej decyzji. Sposób zredagowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji, który w ocenie skarżących, nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., nie stanowi naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji niezgodnie ze stanowiskiem skarżących nie może być rozumiane jako naruszające zasadę określoną w art. 8 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził też naruszenia art. 9 k.p.a. Dodać należy, że skarżący nie sprecyzowali, w jaki sposób organ odwoławczy miał naruszyć ten przepis. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.