II SA/Łd 74/19

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. AK. Postanowieniem z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanego dalej: "k.p.a." – w związku z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...], zawieszające z urzędu, do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i naziemnym, usługami oraz dwoma zjazdami, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr 80 i fragmencie działki nr 95/3 przy ul. A nr 41 w Ł. , obręb [...]. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 13 października 2017r. z wniosku R.K., zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Postanowieniem z [...] nr [...], Prezydent Miasta Ł. , działając w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponieważ w okresie zawieszenia nie doszło do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z [...], nr [...], organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Następnie, postanowieniem z [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. , na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu uchwalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, iż działka objęta wnioskiem inwestora położona jest na terenie, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie R.K. zarzucił naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przepisem szczególnym, o którym mowa w powołanym przepisie są zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego miasta Ł., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z [...] nr [...]. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie przyjmując, że teren objęty wnioskiem inwestora położony jest na obszarze przestrzeni publicznej opisanym w studium jako "Strefa Wielkomiejska", dla którego to obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Odnosząc się do powyższego Kolegium odwołało się do treści art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. i stwierdziło, że bez wątpienia obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim przypadku powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stawia na równi obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia takiego planu dla obszarów przestrzeni publicznej. W świetle zarzutów zażalenia Kolegium podkreśliło zatem, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (traktowane przy tym jako przepis odrębny), lecz art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Ze studium wynika jedynie jakie tereny zostały uznane przez Radę Miejską w Ł. za obszary przestrzeni publicznej. W przedmiotowej sprawie, co potwierdzają załączniki graficzne do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...], teren objęty wnioskiem R.K. położony jest na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, opisanym jako "Strefa Wielkomiejska". Zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, że istnieje podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie, w oparciu o art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył R.K. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 i art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec przewidzianej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego funkcji obszaru przestrzeni publicznej, w sytuacji w której określenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów przestrzeni publicznej nie oznacza, że obszary te objęte są obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to obowiązek każdorazowo musi wynikać z przepisu szczególnego (odrębnego). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane jest zapatrywanie, zgodnie z którym przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Od przypadku wskazania w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy terenów, dla których, istnieje, wynikający z przepisów odrębnych, obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odróżnić należy sytuacje obowiązku zawarcia w studium wskazania obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a także obszarów przestrzeni publicznej. Wniosek ten wynika z literalnej wykładni przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który w sposób jednoznaczny rozdziela trzy grupy przypadków opisanych w poprzedzającym akapicie. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że na rzecz przedstawionego powyżej kierunku wykładni przepisu art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przemawia również ujęcie systemowe omawianego zagadnienia. O ile bowiem wskazane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołują się do "przepisów odrębnych", z których ma wynikać obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tę cechę odrębności odnosić należy właśnie do przepisów samej ustawy, o której mowa. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stoi na poczynionym contra legem założeniu, zgodnie z którym kwestionowane przez skarżącego zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oparte jest na przepisie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., przy uwzględnieniu uregulowania zawartego w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, co samo w sobie zawiera sprzeczność, gdyż wskazane podstawy prawne nie są "odrębne" wobec przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, wobec okoliczności, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. nie ma charakteru "przepisu odrębnego" w rozumieniu przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jak również wobec faktu, że charakteru takiego nie ma również przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, zdaniem pełnomocnika skarżącego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której teren, którego dotyczy wniosek położony jest na obszarze, dla którego zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje funkcję obszaru przestrzeni publicznej. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jako podstawę prawną postanowienia poprzedzającego postanowienie zaskarżone osądu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji podał art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 punkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 10 ust. 2 punkt 8 u.p.z.p. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Z kolei zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Prawidłowe odczytanie powyższych przepisów prowadzi do nieodmiennego wniosku, że zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od cytowanej ustawy z 27 marca 2003 r., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia organu I instancji nie powołano się na żadne przepisy odrębne, z których wynikałby obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji. Nie wskazano także, by w obowiązującym Studium teren planowanej inwestycji znajdował się na terenie obszarów przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 punkt 6 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie bezsporna pozostaje natomiast okoliczność, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na obszarze opisanym w Studium jako Strefa Wielkomiejska. Jednak zaplanowanie inwestycji na terenie Strefy Wielkomiejskiej nie jest przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż w odniesieniu do tej strefy nie ma obowiązku sporządzania planu miejscowego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. uchwalonym w dniu [...] (obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji) brak było precyzyjnego określenia obszarów przestrzeni publicznej. Z zapisów Studium można jedynie wywieść, że obszary takie będą funkcjonowały w ramach Strefy Wielkomiejskiej, jednak bez jednoznacznego wskazania, które z nich (lub wszystkie) otrzymają status przestrzeni publicznej. W tej sytuacji powoływanie się przez organy na fakt, że realizacja inwestycji ma nastąpić w granicach Strefy Wielkomiejskiej, co miało uzasadniać zawieszenie postępowania z urzędu, jest nieuprawnione, gdyż brak precyzyjnego ustalenia obszarów przestrzeni publicznej w Studium nie może stanowić przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu podkreślić należy, że uszczegółowienie powyższej kwestii dokonane zostało dopiero uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. " w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (źródło: https://bip.uml.lodz.pl). Jak wynika z § 1 ust. 2 pkt 3 powyższej uchwały zmiany Studium z [...] uzupełniają m.in. część graficzną Studium o rysunek przedstawiający ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w zakresie przestrzeni publicznych w Strefie Wielkomiejskiej, stanowiący załącznik Nr 15a do zmienianej uchwały. W załączniku tym, pt.: "Kierunki – Przestrzenie publiczne w Strefie Wielkomiejskiej" w granicach Strefy Wielkomiejskiej określono obszary przestrzeni publicznej, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym: Przestrzenie do ponownego ukształtowania – place publiczne, wybrane odcinki ulic; Pasaże o dużym udziale ruchu pieszego; Tereny zieleni urządzonej. Nadto wprowadzono strefy o wysokiej randze i jakości przestrzeni publicznych, w tym: Strefa funkcjonalna ulicy B; Rdzeń Strefy Wielkomiejskiej; Obszary koncentracji działań rewitalizacyjnych (projektów priorytetowych); Nowe Centrum Ł. – Posiadła Wodno-Fabryczne; Strefa lokalizacji przestrzeni o ograniczonej dostępności. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że wskazany przez inwestora teren planowanej inwestycji położony jest poza ww. strefami i nie jest objęty obszarem przestrzeni publicznej, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd uwzględnił przy tym wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł), koszty zastępstwa prawnego (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł). W toku ponowionego postępowania organ odwoławczy przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględni powyższe wskazania, a zwłaszcza zmiany Studium z [...], dokonane uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], nr [...]. IB