IV SA/Wa 173/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski znak: [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] (ZDW) na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z przebudowywanej drogi wojewódzkiej nr [...] oraz projektowanej obwodnicy łączącej drogę nr [...] z drogą nr [...] w m. [...] i [...] do odbiorników - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. ZDW wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] października 2008 r. wydaną przez Starostę Powiatu [...]. Wnioskodawca oświadczył, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym załączonym do wniosku zachowały aktualność. Dyrektor wskazał, że wniosek ten został złożony w terminie, tzn. zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), czyli 90 dni przed upływem okresu obowiązywania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego i wszczął postępowanie administracyjne, gdyż przedłożony wniosek był kompletny. Po przeanalizowaniu przedłożonego materiału Dyrektor odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. wskazując, że nie przychylił się do racji wnioskującego, iż informacje zawarte w operacie wodnoprawnym zachowały aktualność. Organ I instancji podniósł, że art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne może być stosowany jedynie w stosunku do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie art. 389 pkt 1-3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Kolejnym argumentem za odrzuceniem wniosku był według Organu I instancji fakt, iż w wyniku wejścia ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wydane przez Starostę [...] pozwolenie wodnoprawne dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód i ziemi (rowów) dotyczy obecnie usługi wodnej, a nie szczególnego korzystania z wód, za którą naliczane są opłaty. Organ I instancji podniósł, że w wyniku wejścia do obiegu prawnego ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zmienił się zakres danych jakie powinien zawierać operat wodnoprawny, a przedłożony wraz z ww. wnioskiem operat wodnoprawny nie zawiera niezbędnych danych wynikających z art. 396 ust. 1, art. 409 ust. 1, 2 i 6. W odwołaniu od powyższej decyzji ZDW wskazał, że Organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie uwzględnił obowiązujących przepisów prawa wodnego, zaś decyzja została wydana bez dogłębnej analizy sprawy. Zdaniem Strony odwołującej za nieuzasadnione należy uznać stwierdzenie Dyrektora, że przedłożony operat wodnoprawny jest nieaktualny. ZDW wyjaśnił, że przedłożony operat wodnoprawny jest aktualny i był zatwierdzony w oparciu o przepisy Prawa wodnego obowiązującego w 2007 r., a przepisy Prawa wodnego, które weszły po 1 stycznia 2018 r. nie mogą narzucać nowych wymagań w stosunku do tego co powinno być zawarte w operacie wodnoprawnym. Według Strony powinna być ona również dopuszczona do uzupełnienia braków, jeżeli takie wystąpiły w przedłożonym wniosku. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego, odnosząc się do zarzutu ZDW jakoby Organ I instancji nie przeprowadził w sposób dogłębny analizy przedmiotowej sprawy z pominięciem przepisów ustawy Prawo wodne, nie znajdują odzwierciedlenia, gdyż Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] działając na podstawie obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne po analizie złożonego wniosku dokonał słusznej oceny stanu przedmiotowej sprawy, wskazując przyczynę odmowy udzielenia kolejnego okresu obowiązywania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Strony, że Dyrektor powinien rozpatrzyć wniosek o przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie operatu wodnoprawnego sporządzonego na podstawie ustawy Prawo wodne obowiązującej w 2008 r. Wniosek ten powinien bowiem zostać rozpatrzony w oparciu o ustawę Prawo wodne, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. W ocenie organu odwoławczego w decyzji odmawiającej udzielenia kolejnego okresu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego Dyrektor słusznie zaznaczył, że brak aktualności przedłożonego operatu wodnoprawnego wynika bezpośrednio z obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., prawidłowo wskazując braki w operacie wodnoprawnym, powołując się przy tym na art. 409 ust. 1 i 2 mówiący co powinna zawierać część opisowa i graficzna operatu wodnoprawnego, art. 409 ust. 6 określający szczegółowe parametry dla wprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Organ I instancji słusznie zaznacza również, że w przedłożonym operacie nie odniesiono się do aktualnych planów zawartych w art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że przytoczona argumentacja przez Organ I instancji dot. art. 414 ust. 2 Prawo wodne znajduje odzwierciedlenie w stosunku do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, tj. po dniu 1 stycznia 2018 r. Przed 1 stycznia 2018 r., czyli w czasie obowiązywania ustawy nie było znane pojęcie usług wodnych, które w odniesieniu do art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zmienia niezbędną zawartość operatu wodnoprawnego, która jest konieczna do przedłożenia w przypadku przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę przytoczone kwestie organ odwoławczy potwierdził, że nie istnieje możliwości przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na wnioskowane usługi wodne, gdyż przedłożony operat wodnoprawny nie jest aktualny w myśl przepisów obowiązującego prawa. ZDW wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. wskazując na: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez uznanie, że przepis ten dotyczy wyłącznie pozwoleń wodnoprawnych wydanych po dniu 1 stycznia 2018 r. oraz naruszenie art. 414 ust. 2-4 ww. ustawy przez odmówienie wnioskodawcy prawa do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. mimo spełnienia przez niego warunków określonych w powołanym przepisie. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez nietrafne uznanie, że ZWD złożył nieaktualny operat wodnoprawny, nadto nierozważenie powołanych przez Stronę w odwołaniu zarzutów kwestionujących pogląd, że różnice w regulacjach prawnych zawartych w ustawach Prawa wodnego z 2001 r. i 2017 r. stanowią przeszkodę w ustaleniu kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Strona podniosła, że organ odwoławczy mimo istnienia uzasadnionych podstaw nie uchylił decyzji organu I instancji. Wobec powyższych uwag Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie oraz o zasądzenie od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW Wody Polskie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm. dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego Świętokrzyskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z przebudowywanej drogi wojewódzkiej nr [...] oraz projektowanej obwodnicy łączącej drogę nr [...] z drogą nr [...] w m. [...] i [...] do odbiorników. ZDW wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. wniósł o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne, wskazując, że operat jest nadal aktualny. Zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) - pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Jak wynika z akt sprawy i organy tego nie kwestionują, że Wnioskodawca spełnił warunek określony w tym przepisie, bowiem przed upływem tego terminu złożył stosowny wniosek. W ocenie Sądu istotą sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy na podstawie art. 414 ust. 2 i następne ustawy Prawo wodne z 2017 r. można przedłużyć pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. (jak twierdzi strona skarżąca), czy też – jak chce organ rozstrzygający sprawę – powołane przepisy mają zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych już na podstawie ustawy z 2017 r. Brak jest przepisu, który jednoznacznie rozstrzygałby tę kwestię. Wśród przepisów międzyczasowych nowej ustawy w art. 545 ust. 7 ustawy z 2017 r. wprowadzono zasadę, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. zachowują moc. Wbrew stanowisku organu - możliwość przedłużenia pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych wynika bezpośrednio z art. 414 ust 2 prawa wodnego z 2017 r: "Pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń". Z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie art. 389 pkt 1 – 3 ustawy tj. pozwoleń wodnoprawnych na: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej. Jak słusznie podkreślił organ, obecnie odprowadzanie wód opadowo – roztopowych jest klasyfikowane, jako usługa wodna, podczas gdy na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stanowiło szczególne korzystanie z wód. W istocie, więc na gruncie nowych przepisów odprowadzanie wód również wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego przedłużenie na mocy art. 414 ust. 2 jest możliwe. Organ odwoławczy powołuje się na tą zmianę klasyfikacji twierdząc, że przemawia za tym "zupełnie odmienny sposób traktowania wód opadowo – roztopowych". W istocie jednak, pomimo zmiany nazewnictwa, w dalszym ciągu wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, a organ II instancji nie wskazał, jakie konkretne istotne zmiany wynikają z owego "zupełnie odmiennego sposobu traktowania". W ocenie Sądu samo sformułowanie zawarte w art. 414 ust. 2 zezwalające na przedłużanie wyłącznie pozwoleń, "o których mowa w art. 389 pkt 1 – 3" nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, że nie jest możliwe przedłużanie pozwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2001 r. w sytuacji, gdy przedmiot tego pozwolenia na podstawie nowej ustawy mieści się w zakresie wymienionym w jej art. 389 pkt 1 – 3. Drugim argumentem organów administracji rozstrzygających niniejszą sprawę była nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym z 2008 r. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 414 ust. 3 ustawy do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Wnioskodawca wypełnił ten warunek, przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność. Natomiast organy obu instancji odmówiły przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Uznały, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne, a nieaktualność dokumentacji uniemożliwia przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, co byłoby możliwe tylko w sytuacji braku zmian warunków pozwolenia. W tym kontekście zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2019 r., II SA/Kr 1541/18, CBOSA), że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 414 ust. 6 wyraźnie mowa jest o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie – niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie, ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie stwierdziły braków co do aktualności jakichkolwiek informacji, natomiast skarżący twierdzi, że okoliczności te nie uległy zmianie. W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - organy nie wywiązały się także z obowiązku wynikającego z art. 414 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. W ocenie Sądu nie ma przeszkód, by na podstawie tego przepisu wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dodatkowych informacji, na co również zwracała uwagę strona skarżąca w toku postępowania. W tym zakresie Sąd całkowicie podziela argumentację skarżącego zmierzającą do wykazania, iż celem ustawodawcy przy wprowadzaniu nowej regulacji Prawa wodnego nie było wyłączenie możliwości przedłużania w trybie art. 414 okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne wobec błędnego utożsamienia braku zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji rozważą, czy informacje załączone w znajdującym się w aktach sprawy operacie są aktualne – w znaczeniu wyjaśnionym powyżej, mogą również w razie potrzeby wezwać o ich uzupełnienie. Odmowa przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia będzie możliwa dopiero wówczas, gdy informacje te okażą się nieaktualne. Do tego czasu, zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne z 2008 r. nie wygasa, bowiem taki jest skutek złożenia wniosku, o którym mowa w tym przepisie. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (300 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) – 480 zł.