IV SA/Wa 148/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 26 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego A. A. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obrębu [...] i części obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Poz. [...] z dn. [...].01.2013 r.) Skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej na terenie o symbolu 3 U/MN w [...] – teren zabudowy usługowo – mieszkaniowej, dla której uzyskał pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego z podłączeniem do sieci kanalizacji. § 26 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie dopuszczono terenów przeznaczonych pod zabudowę i oznaczonych symbolem od 1 U/MN do 5 U/MN do odprowadzania ścieków sanitarnych do indywidualnych szczelnych zbiorników na nieczystości w okresie przejściowym do czasu budowy gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. W powyższej sytuacji skarżący, wobec braku gminnej sieci kanalizacji oraz bliżej nieokreślonych perspektyw wybudowania jej nie może uzyskać pozwolenia na projekt zamienny z przyłącza kanalizacyjnego na szczelny, bezodpływowy zbiornik na nieczystości i tym samym ukończyć budowy i oddać obiektu do użytkowania. Starosta [...] w postanowieniu o obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazał w pkt. 7, iż projekt zamienny w zakresie budowy zbiornika na nieczystości jest niezgodny z § 26 pkt. 1 i 2 mpzp, i nakazał doprowadzenie go do zgodności z mpzp, co przy braku kanalizacji jest przez skarżącego niewykonalne. W dniu [...] października 2018 r. skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].11.2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obrębu [...] i części obrębu [...], które polega na niedopuszczeniu do odprowadzania ścieków sanitarnych do indywidualnych, szczelnych zbiorników na nieczystości w okresie przejściowym do czasu budowy gminnej sieci kanalizacji sanitarnej na terenach przeznaczonym pod zabudowę o symbolach określonych planem 1U/MN do 5U/MN. Rada Gminy doręczyła skarżącemu odpowiedzi, w której nie podzieliła zarzutów zawartych w wezwaniu uznając je za niezasadne. W konsekwencji Rada odmówiła zmiany uchwały argumentując stanowisko tym, że indywidualne, szczelne zbiorniki na nieczystości na działkach inwestorów przeznaczonych w planie na działalność gospodarczą stanowią ingerencję w środowisko naturalne. Skargę na powyższy plan miejscowy złożył A. A., zarzucając mu naruszenie: - art. 7 w związku z art. 21, 31 ust 3 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na uchwaleniu zapisu, który godzi ponad dopuszczone prawem granice w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności i wolność zabudowy - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez uprzywilejowane traktowanie właścicieli terenów oznaczonych symbolamnMN/U-12MN/U, którym przyznaje się prawa , których przy braku spełnienia tych samych warunkówoHmawia się właścicielom terenów o symbolu 1U/MN-5U/MN - art. 31 ust 3 Konstytucji poprzez ograniczenie korzystania z prawa własności w sposób nadmierny i najbardziej uciążliwy dla jednostki, nie pozostający w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia - art. 28 ust 1 i z art. 15 ust 1 ustawy z 28.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obrębu [...] i części obrębu [...], zwanego dalej "mpzp" spowodowane niezgodnością i sprzecznością zapisu § 26 pkt. 2 mpzp z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wyższego rzędu tj.: 1) art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedopuszczenie zastosowania zbiornika bezodpływowego w sytuacji, gdy brak jest sieci kanalizacyjnej. 2) art. 35 ust. 4 Ustawy Prawo budowlane poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi Inwestora w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości; 3) § 26 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002:, który określa, że działka budowlana powinna mieć m.in. zapewnioną możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, a w razie braku możliwości przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, alternatywnie na działce budowlanej przeznaczonej pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość korzystania ze zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. 4) z ustaleniami w pkt. 8.1.1.2 ppkt 7 w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] poprzez nieuwzględnienie w mpzp zapisu "dla zabudowy rozproszonej, gdzie ze względów ekonomicznych budowa kanalizacji sanitarnej jest niemożliwa, dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków. Oczyszczalnie przydomowe oraz zbiorniki bezodpływowe dopuszcza się również dla terenów nieskanalizowanych, lecz po realizacji sieci kanalizacyjnej zbiorniki bezodpływowe powinny ulec likwidacji." Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) Stwierdzenie nieważności przepisu § 26 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "Dla terenów oznaczonych symbolami 1MN-6MN oraz 1MN/U - 12 MN/U" ; 2) Określenie, że zaskarżona uchwala w części określonej w punkcie 1 nie może być wykonana 3) Zasądzenie od Rady Gminy na rzecz A. A. zwrotu kosztów postępowania sądowego 4) Zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie wg norm przepisanych W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że w §15 pkt 5 oraz w § 26 pkt 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] w mpzp zapisano, iż odprowadzanie ścieków sanitarnych mą się odbywać do sieci kanalizacji, a do czasu jej realizacji na terenach 1 MN - 6MN oraz 1MN/U-12MN/U dopuszczono odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych. § 15 pkt 5 planu stanowi, że w zakresie ochrony istniejącego układu hydrograficznego i ochrony wód przed zanieczyszczeniem oraz ochrony powierzchni ziemi i ochrony przed powodzią ustala się: wprowadza się ochronę wód podziemnych poprzez zakaz lokalizacji obiektów których oddziaływania lub emitowania zanieczyszczenia mogą negatywnie wpłynąć na stan tych wód oraz nakaz podłączenia wszystkich obiektów do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Natomiast w § 26 pkt 1 i 2 ustala się odprowadzenie ścieków sanitarnych do sieci gminnej, a dla terenów oznaczonych symbolami 1MN-6MN oraz 1MN/U-12MN/U dopuszcza się odprowadzanie ścieków sanitarnych do indywidualnych szczelnych zbiorników na nieczystości w okresie przejściowym do czasu budowy gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Powyższy tj. § 26 pkt 2, zapis uchwały nie uwzględnił terenów o symbolach 1U/MN do 5 U/MN wprowadzając w efekcie zakaz budowy szczeInych zbiorników na nieczystości dla terenów oznaczonych symbolami 1 U/MN do 5U/MN do czasu wybudowania kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że dopuszczenie do odprowadzania ścieków sanitarnych do indywidualnych, szczelnych zbiorników na nieczystości od inwestorów prowadzących na swoich działkach działalność gospodarczą jest ingerencją w środowisko naturalne jak i w warunki gruntowo-wodne oraz warunki sanitarne na wnioskowanym terenie, który sąsiaduje z terenami zabudowy mieszkaniowej oraz terenami leśnymi bez prawa zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie zawarte w § 26 pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obrębu [...] i części obrębu [...] w zakresie, w jakim nie obejmuje dopuszczenia odprowadzania nieczystości płynnych do szczelnych zbiorników bezodpływowych na działce znajdującej się na obszarze 3 U/MN, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 ppsa. Należąca do skarżącego działka nr [...] położona jest w [...], znajduje się na obszarze 3 U/MN i nie posiada kanalizacji. Jak wynika z akt sprawy nie planuje się w najbliższym czasie budowy kanalizacji na tym terenie. Obszar, na którym znajduje się działka należąca do skarżącego nie został jednak ujęty wśród obszarów, na których dopuszcza się korzystanie z szamb bezodpływowych. Zgodnie bowiem z § 15 pkt 5 planu, w zakresie ochrony istniejącego układu hydrograficznego i ochrony wód przed zanieczyszczeniem oraz ochrony powierzchni ziemi i ochrony przed powodzią wprowadza się ochronę wód podziemnych poprzez zakaz lokalizacji obiektów których oddziaływania lub emitowania zanieczyszczenia mogą negatywnie wpłynąć na stan tych wód oraz nakaz podłączenia wszystkich obiektów do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Natomiast w § 26 pkt 1 i 2 ustala się odprowadzenie ścieków sanitarnych do sieci gminnej, a dla terenów oznaczonych symbolami 1MN-6MN oraz 1MN/U-12MN/U dopuszcza się odprowadzanie ścieków sanitarnych do indywidualnych szczelnych zbiorników na nieczystości w okresie przejściowym do czasu budowy gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Treść tego przepisu powoduje, że działki na obszarze 3 U/MN nie mogą być wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. W opinii Sądu, oznacza to niespójność planu w zakresie dopuszczającym usługowo/mieszkaniowe wykorzystywanie terenu z przepisem regulującym sposób odprowadzenia ścieków komunalnych. Powyższego zapisu nie uzasadnia – jak to utrzymuje organ – konieczność dbałości o środowisko naturalne jak i w warunki gruntowo-wodne oraz warunki sanitarne na wnioskowanym terenie. Także ocen zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko dotyczącej projektu planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] i części obrębu [...], Sąd nie odczytuje jako bezwarunkowej akceptacji zakazu zakładania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na przedmiotowym obszarze 3 U/MN. Skutek osiągnięty w wyniku przyjęcia uchwały, w istocie formułującej zakaz budowy szamb bezodpływowych na obszarze 3 U/MN i nie przewidującej uregulowań międzyczasowych do czasu wybudowania na tym terenie systemu kanalizacji, jest - zdaniem składu orzekającego - niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Powyższe odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), który określając obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, nakazał przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przywołane unormowanie pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.UE.L. z 1991r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych. W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (art. 3 ust. 1 dyrektywy). Z treści powyższych przepisów wynika dopuszczenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach stosowania zbiorników bezodpływowych, których stosowanie z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej. W świetle powyższego, błędnym i niczym nieuzasadnionym jest przyjęcie przez organ, jako uzasadnienie dla restrykcyjnego uwarunkowania kwestii związanych z podłączeniem do kanalizacji założenia, iż inwestorzy zakładający szamba, mogą powodować ingerencją w środowisko naturalne jak i w warunki gruntowo-wodne oraz warunki sanitarne na wnioskowanym terenie, który sąsiaduje z terenami zabudowy mieszkaniowej oraz terenami leśnymi bez prawa zabudowy. Rolą właściwych organów nadzoru jest bowiem kontrola, czy znajdujące się na terenie działek budowlanych zbiorniki spełniają warunki techniczne dla uznania ich za zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe. Niezgodność § 26 pkt 2 uchwały z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oznacza również naruszenie norm konstytucyjnych. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W sytuacji, gdy ustawodawca w szczególnie uzasadnionych przypadkach zrównał korzystanie z systemów kanalizacji i z bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, nieuprawnionym jest ograniczanie właścicieli w korzystaniu z prawa własności poprzez zakaz budowy szczelnych zbiorników bezodpływowych w sytuacji braku perspektywy budowy sieci kanalizacji. Powyższe narusza również zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dopuszczone w art. 6 ust. 1 upzp ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być bowiem nadmierne. W tego rodzaju sytuacjach winno się zbadać przede wszystkim zasadność takich ograniczeń, a następnie dokonać wyboru spośród możliwych środków działania takich, które będą najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane. Ich dolegliwość nie powinna być większa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego celu, jeżeli sam cel jest konstytucyjnie uprawniony. W myśl ukształtowanej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, nie można ustanawiać ograniczeń, które przekraczałyby pewien stopień uciążliwości, naruszając proporcję pomiędzy skalą ograniczeń konstytucyjnie chronionego prawa i wagą interesu publicznego, czy wartości konstytucyjnej ze względu na którą wprowadza się je. W odniesieniu do aktywności organów prawodawczych, zasadę proporcjonalności postrzega się w perspektywie respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności celów i środków. Oznacza to, że spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać takie środki, które byłyby skuteczne z punktu widzenia osiągania założonych celów, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane. Dolegliwość ta powinna więc być adekwatna do wartości ze względu na którą wprowadza się ją (por. orzeczenia TK z: 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2; 20 listopada 1996 r., K. 27/95, OTK ZU Nr 6/1996, poz. 49, oraz S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 i n.). Oznacza to, że prawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej. Skuteczność taką łączyć należy z optymalnością tychże rozwiązań, ujmowaną w perspektywie konstytucyjnie chronionych praw. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, za naruszający zasadę proporcjonalności uznać należy zapis § 26 pkt 2 uchwały, pozbawiający skarżącego jako właściciela działki położonej na obszarze 3 U/MN możliwości korzystania z tych nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (budownictwo usługowo/mieszkaniowe), w wyniku wprowadzenia zakazu odprowadzenia nieczystości ciekłych do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s..a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.