VII SA/Wa 2378/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P C na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P C kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania P C od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] maja 2018r. nakazującej P C rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego o wym. 5.10 x 6,60 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że 5 października 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo C S z prośbą o zbadanie legalności budynków zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] , w granicy działki nr ew. [...] , której jest właścicielem. Po zawiadomieniu stron postępowania doszło do oględzin, w trakcie których ustalono m.in. że na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] ulokowany jest budynek drewniany o wymiarach 5,10 x 6.60 m, z dachem jednospadowym w kierunku działki nr ew. [...] , który powstał w latach 60 - tych. Właściciel oświadczył, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej jego legalność. Nie została przekazana mu przy przeniesieniu własności gospodarstwa w 2000 roku. Pismem z 16 listopada 2017 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku gospodarczego. Następnie wystąpił do Wójta Gminy [...] o przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla działki nr ew. [...] w miejscowości [...] . Ponadto wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych. Żądane dokumenty wpłynęły do organu. W odpowiedzi zaś na wezwanie P C wskazał, że przedmiotowy drewniany budynek gospodarczy został najprawdopodobniej wybudowany w latach 1990-1992 lub wcześniej. Ponadto organ ustalił, że Gmina [...]posiada w swoich zasobach miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] z [...] listopada 1989 r. w odpowiedzi na wezwanie organu Wójta Gminy [...] podał, że " (...) budynki znajdujące się na działce nr [...] w miejscowości [...] zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym dnia [...] listopada 1989 r. Uchwałą Pm [...] Gminnej Rady Narodowej, publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z 1989 r. znajdowały się na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową symbol w planie MR. Jednocześnie informujemy, iż ww. plan nie określał wymagań dotyczących budowy budynków gospodarczych z dachem jednospadowym oraz ich odległości od granicy działki sąsiedniej ". Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, na podstawie art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., zapadła opisana na występie decyzja o nakazie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie P C od ww. decyzji ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe i w oparciu o prawidłową podstawę prawną orzekł o nakazie rozbiórki. Budynek z całą pewnością powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. i ta ustawa powinna być podstawą podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W toku postępowania nie wykazano legalności budynku zatem zasadne było wdrożenie w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. W myśl art. 37 ust. 1 ww. ustawy Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami a planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ". Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych ocena możliwości legalizacji samowoli budowlanej popełnionej pod rządami ww. ustawy powinna co do zasady brać pod uwagę zapisy aktualnie obowiązującego planu miejscowego oraz przepisy techniczno - budowlane obowiązujące w dacie realizacji obiektu. Przy czym jak wynika z treści art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. ocena zgodności inwestycji w świetle przepisów techniczno - budowlanych dokonana winna być pod kątem ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji ww. ustawowe przesłanki prawidłowo zbadał. Ustalono, że obowiązujący obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa dopuszczalności budowy budynków na granicy z działką sąsiednią oraz nie określa odległości od działki sąsiedniej. W dacie budowy spornego budynku teren przeznaczony był pod zabudowę zagrodową. Plan nie określał wymagań dotyczących budynków gospodarczych. Organ drugiej instancji wskazał, że z załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest w odległości około 1,00 m od działki sąsiedniej. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) odległość budynku na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Ustęp 2 § 12 ww. rozporządzenia stanowi, że usytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Organ wskazał też, że badany budynek gospodarczy został wykonany z drewna. Zgodnie zaś z § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002r., jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%". Budynek jest usytuowany w odległości około 1,00 m od granicy z działką nr ew. [...]. Zgodnie z ww. przepisami dopuszczalna odległość budynku drewnianego wynosi 6 m od granicy. Podobne regulacje przewidywały przepisy z daty budowy. Jak wynika z § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych". W podsumowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że drewniany budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi obowiązującymi w dacie jego powstania jak również z przepisami obowiązującymi w dniu rozstrzygnięcia. Materiał z jakiego został wykonany (w tym dach pokryty eternitem) oraz odległość od granicy z sąsiednią działką pozwalają przyjąć, że powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia, pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia. To zaś przesądza o zaistnieniu przesłanki określonej w art.37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Prawa budowlanego i musi skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Obiekt nie mógł zostać zalegalizowany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł P C wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie nie rozważono wszystkich istotnych okoliczności w tym podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Umową notarialną w 2000r., przejął od matki gospodarstwo rolne wraz ze wszystkimi budynkami. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę uzyskał zdjęcia fotolotnicze z 1966 roku, dołączając je do odwołania, na których budynek już istnieje (obecnie działka numer [...] nie jest w takim stopniu zadrzewiona jak w tamtych latach). Nie obowiązywały wówczas przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., choć nawet w myśl art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek w takim stanie istniał kilkadziesiąt lat i nie był oceniany również przez sąsiada (przed zaistnieniem konfliktu), jako powodujący ww. niebezpieczeństwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Sąd kontrolował orzeczenie dotyczące nakazu rozbiórki wydanego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.- obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Poza sporem musi pozostać to, że objęty nakazem rozbiórki budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący jako następca prawny inwestora nie wykazał bowiem, że budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę bezsprzecznie wymaganego pod rządem ustawy Prawo budowlane z 1961r., a także kolejnej z 1974r. W niniejszym postępowaniu, zastosowano ustawę Prawo budowlane z 1974r. Zgodnie z art.103 ustawy Prawo budowlane obecnie obowiązującej, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Chodzi o datę wejścia ustawy w życie tj. 1 stycznia 1995 r. i zastosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974r. W tej ostatniej ustawie brak jest przepisów przejściowych określających, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie (1 stycznia 1975r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym do obiektów, które zostały wybudowane przed 1 marca 1975 r. stosuje się ustawę Prawo budowlane z 1974 r., a nie ustawę z 1961 r. - Prawo budowlane. Ustalenie daty budowy miało znaczenie dla badania zgodności budynku z, obowiązującymi w tej dacie, przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinien odpowiadać. Prawidłowo analizowano wymogi przewidziane w rozporządzeniu z 3 lipca 1980r jednak tylko przy założeniu, że obiekt powstał w 1990r., wcześniejsza data budowy jak podaje skarżący – 1966r., wymagałaby jednak analizy zachowania warunków technicznych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157), które weszło w życie 1 września 1966 r. a nawet rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 196 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali rok budowy budynku, przy czym poprze to uzasadnieniem opartym na szczegółowej, analizie pełnego materiału dowodowego. Następnie, na tej podstawie dokona oceny zgodności budynku z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie jego wzniesienia. Sąd podkreśla także, że samo naruszenie przepisów techniczno - budowlanych nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dyspozycja przepisu wymaga konkretyzacji i oceny wielu elementów, czynników, wpływających na wskazane w nim dobra - bezpieczeństwo ludzi lub mienia, niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Konieczne jest w tym kontekście uwzględnienie np. przeznaczenie terenu, zabudowy w otoczeniu spornego obiektu. Przepis ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Znajduje zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Tylko wówczas gdy brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Przewidziane w ww. art. 40 wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian eliminujących niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). O kosztach zgodnie z art. 200 ww. ustawy.