III SA/Kr 73/19

|Sygn. akt III SA/Kr 73/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 kwietnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek, Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Maria Zawadzka (spr.), , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r., sprawy ze skargi E. Z., T. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania E. i T. Z. (dalej jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. znak: [...] orzekającej o odmowie dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie T, jednostka ewidencyjna T – miasto. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym: W dniu 16 marca 2018 r. skarżący wystąpili z wnioskiem do Starosty o aktualizację użytku i przeprowadzenie ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] podając, ze "klasoużytki na gruncie przedmiotowej działki nie są w części aktualne". We wniosku wskazali klasyfikatora, który wykonałby gleboznawczą klasyfikację gruntów, a w piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r. powołali się na wstępną analizę przeprowadzoną na gruncie, która wykazała grunt słabszej jakości klasy, jednak analizy tej nie przedłożyli. Dopiero w dniu 22 maja 2018 r. wpłynęło uzupełnienie wniosku zawierające wstępną analizę gleby. Decyzją z [...] 2018 r. Starosta orzekł o odmowie dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że działka ta została utwardzona i nie jest uprawiana rolniczo. Stanowi ona drogę dojazdową i miejsce postojowe dla samochodów. Przy tak ustalonym stanie faktycznym brak jest możliwości do przeprowadzenia klasyfikacji. Obniżenie klasy gruntu z III na niższą umożliwi poczynania inwestycyjne na działce, a nie prowadzenie produkcji rolniczej. Starosta wyjaśnił, że zmiana przeznaczenia działki rolnej wymaga wyłączenia z produkcji rolnej w trybie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz uiszczenia z tego tytułu opłaty. Dodatkowo wyjaśnił, że każde obniżenie klasy gruntu w konsekwencji będzie powodowało obniżenie lub też uniknięcie uiszczenia przez inwestora należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej naliczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych . W odwołaniu skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucili, że Starosta nie upoważnił klasyfikatora do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych, podczas gdy przeprowadzenie przez niego czynności jest obowiązkowe i konieczne do prawidłowego zakwalifikowania gleby do danej klasy, w konsekwencji postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji jest "wybrakowane i niepełne", ponieważ organ nie stwierdził, czy nastąpiła zmiana w profilu glebowym. Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 3, art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej p.g.k.) oraz § 3, § 4, § 5 ust. 1 pkt 5, § 12 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U.2012.1246). Nadto organ odwoławczy wskazał, że obecnie w rejestrze gruntów działka nr [...] ujawniona jest jako użytek gruntowy łąki trwałe "LIII" pow. 0,1151 ha. Klasa "III" tego użytku została ujawniona - po przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów wykonanej w latach 1956-1969 na terenie całego kraju w sposób jednolity. Jak wynika z załączonej do akt sprawy mapy klasyfikacyjnej działka położona jest w dużym kompleksie klaso-użytku "LIII". Aktualnie w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się działki zabudowane i oznaczone użytkiem gruntowym "B" tereny mieszkaniowe oraz "Bi" inne tereny zabudowane. Organ odwoławczy potwierdził, że przedmiotowy grunt stracił charakter gruntu rolnego, ponieważ działka nr [...] została utwardzona żwirem i kamieniem i stanowi drogę dojazdową, a wzdłuż nieruchomości znajduje się rów odwadniający. Zatem obecnie działka jest użytkowana jako dojazd do nieruchomości oraz miejsce postojowe dla samochodów. Nie ulega więc wątpliwości, że stan faktyczny działki nr [...] jest odmienny niż ten ujawniony na mapie klasyfikacyjnej oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zmiana faktycznego zagospodarowania działki wymaga w pierwszej kolejności aktualizacji użytku gruntowego ujawnionego na działce, gdyż działka w obecnym stanie zagospodarowania nie stanowi już użytku gruntowego "łąki trwałe". Natomiast rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych w ramach postępowania aktualizacyjnego powinno odbywać się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytku. Elementy te szczegółowo określone są w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o który dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (§ 68 ust. 6 rozporządzenia). Dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie aktualizacji użytków gruntowych oznacza to obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zbadania wszystkich tych elementów na gruncie oraz ich oceny z punktu widzenia treści przepisów Załącznika Nr 6 (wyrok WSA w Krakowie w z 25 listopada 2010 r. III SA/Kr 713/09). Zgodnie z załącznikiem nr 6 do ww. rozporządzenia do użytku gruntowego "łąki trwale" zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi mając na względzie Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 2 października 2014 r. w sprawie C-471/13, przyjęło, że definicja "trwałych użytków zielonych" obejmuje grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę traw lub innych pastewnych roślin zielnych. Zatem w opisanym przypadku, gdy po wielu latach uprawy traw uznawanej za trwały użytek zielony tj. "łąkę trwałą", zostanie usunięta darń i teren zostanie utwardzony żwirem i kamieniem, stanowiąc drogę dojazdową - uznanie gruntu za użytek rolny jakim są "łąki trwałe" jest całkowicie nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że skoro działka nie stanowi już w obecnym stanie faktycznym "łąk trwałych", lecz teren zagospodarowany jest na inne cele, to działka nie jest już gruntem rolnym (nie służy już produkcji rolnej), a zatem nie może podlegać gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - gleboznawczej klasyfikacji gruntów podlegają tylko grunty rolne i leśne. W konsekwencji, grunt który utracił charakter gruntu rolnego nie podlega gleboznawczej klasyfikacji gruntów i zarzut skarżących, że nie upoważnił klasyfikatora do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych jest bezzasadny. Na poparcie powyższych twierdzeń organ powołał § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. - w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, myśl którego przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje: badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań; (pkt 3) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych; (pkt 4). Mając na względzie stan faktyczny użytkowania przedmiotowej działki, w szczególności jej zagospodarowanie, utwardzenie kamieniem, organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych byłoby niemożliwe głównie poprzez brak możliwości zbadania górnej warstwy profilu glebowego, jej uziarnienia oraz pozostałych jej cech genetycznych i morfologicznych oraz brak możliwości ustalenia rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych. Wykonanie tych czynności w głównej mierze determinuje określenie klasy badanego gruntu. Utwardzenie działki i urządzenie parkingu wykluczyło możliwość przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie. Zatem słusznie Starosta uznał, że obecny sposób użytkowania przedmiotowych działek nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Obecna sytuacja jest wyłącznym rezultatem działań właściciela i skoro z tego powodu nie ma możliwości rolniczego wykorzystania działki to za niezasadne uznać należy żądanie obniżenia klasyfikacji gruntów rolnych. Organ wskazał również, że do wniosku została załączona wstępna analiza gleby dotycząca zasadności aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...], sporządzona w dniu 15 maja 2018 r., przez klasyfikatora gleb W. K., jednak powyższa opinia została sporządzona przez klasyfikatora, który nie został upoważniony przez starostę do przeprowadzenia klasyfikacji (w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów) a zatem opinia ta nie stanowi operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ani projektu ustalenia klasyfikacji w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ odwoławczy nadmienił także, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta pozyskał informację z Wydziału Architektury i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym, czy działka nr [...] została wyłączona z produkcji rolnej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161). Zakończenie tego postępowania może stać się przesłanką do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji użytku gruntowego w przedmiotowej działce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, dokonane w sposób dowolny, nielogiczny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, przez co wydano decyzję naruszającą słuszny interes obywatela, b. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, co było wynikiem zaniechania przeprowadzenia klasyfikacji na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji, c. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżących dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego klasyfikatora gruntów z listy osób posiadających upoważnienie Starosty, mimo że przedmiotem tego dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy d. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, z uzasadnienia której nie wynika, na jakich dowodach organ się oparł, którym dał wiarę, a także które nie obrazuje w sposób zrozumiały dla strony procesu myślowego, który doprowadził organ do wniosków będących podstawą wydania decyzji, a nadto jest wewnętrznie sprzeczne; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego wadliwe niezastosowanie, co było konsekwencją faktu, iż organ II instancji uznał, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym nr [...], położona w jednostce ewidencyjnej T - miasto, obręb ewidencyjny T nie jest gruntem rolnym, w związku z czym nie można zdaniem organu przeprowadzić gleboznawczej klasyfikacji gruntu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającego go postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącej przedmiotowa działka jest nadal gruntem rolnym i dlatego jest możliwe przeprowadzenie analizy profilu glebowego, pomimo tego, że powierzchnia działki została utwardzona. Z wstępnej analizy gruntu wynikał, że gleba na działce jest słabszej jakości, silnie oklejona, o składzie piasek słabogliniasty, glina ciężka, co uniemożliwia prowadzenie na niej jakiejkolwiek działalności rolniczej. Nadto skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego, poprzez nieupoważnienie klasyfikatora, który by zbadał możliwości produkcyjne omawianego gruntu. Organ nie posiada bowiem odpowiednich kwalifikacji i wiedzy, by ocenić zdolność produkcyjną gleby, w zasadzie jedynie na podstawie fotografii zalegających w aktach sprawy. Dodatkowo skarżący podkreślili, że organ odwoławczy który w wyniku odwołania zobowiązany był do ponownego kompleksowego przeprowadzenia postępowania, nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących o upoważnienie klasyfikatora z dnia 12 lipca 2018 r.. Pominął również fakt, że skarżący, niezależnie od złożenia opinii prywatnej opinii, którą organ zakwestionował jako dowód w sprawie, zażądali również dowodu z opinii biegłego klasyfikatora, a organ w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia miał obowiązek przeprowadzić dowód z klasyfikacji i wskazać klasyfikatora. Skarżąca wskazała również, że wszystkie działki sąsiadujące z przedmiotową nieruchomością mają zmienione klasoużytki na niższe niż łąki trwałe, a do zmian doszło w ostatnich latach, co organom wiadomo z urzędu. A zatem skoro możliwa była zmiana klasy bonitacyjnej gleby działek sąsiadujących, to obiektywnie nie ma żadnego powodu, aby uznać, że na działce skarżących także nie doszło do takiej zmiany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano przywołaną na wstępie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 listopada 2018 r., która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r., orzekającej o odmowie dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie T, stanowiącej własność skarżących. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r., w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U.2012.1246), a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019.393). Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Natomiast w art. 20 ust. 3 ustawy wskazano, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Stosownie zaś do § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych odbywa się zgodnie z Załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia. Powołany powyżej Załącznik nr 6, do łąk trwałych zalicza: grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone. Szczegółowe zasady dokonywania klasyfikacji gruntów reguluje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Podstawą prawną jego obowiązywania jest art. 26 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpili do Starosty o aktualizację użytku i przeprowadzenie ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla swojej działki nr [...], która w rejestrze gruntów była ujawniona jako użytek gruntowy "łąki trwałe" LIII. Klasa trzecia tego użytku została ujawniona w rejestrze w latach 1956- 1969, po przeprowadzeniu na terenie całego kraju w sposób jednolity gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Skarżący domagali się obniżenia klasy gruntu przedmiotowej działki, powołując się na wstępną analizę przyprowadzoną na gruncie, która wykazała, że gleba na działce jest niższej jakości, silnie oklejona, piasek słabogliniasty, glina ciężka, co uniemożliwia prowadzenie na niej jakiejkolwiek działalności rolniczej. Sąd podziela stanowisko organów, że przedmiotowa działka nie ma obecnie charakteru rolnego (ani leśnego), ponieważ, co stwierdził organ I instancji w trakcie wizji lokalnej, działka ta została utwardzona żwirem i kamieniem i stanowi drogę dojazdową oraz miejsce postojowe dla samochodów. Wzdłuż nieruchomości znajduje się rów odwadniający. Nie ulega też wątpliwości, że obecna sytuacja jest wyłącznym rezultatem działań właścicieli. W konsekwencji uznać należy, że skoro brak możliwości rolniczego wykorzystania działki powstał na skutek działań skarżących, to nie mogą oni obecnie żądać obniżenia klasyfikacji gruntów rolnych. Wprawdzie nawiezienie na nieruchomość żwiru i kamienia nie stanowi działania nieodwracalnego, które w sposób trwały wpływałoby na klasę bonitacyjną gruntu, jednak obecnie działka nie ma ani rolnego ani leśnego charakteru. A zatem słusznie wywodzą organy, powołując się na art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, że przedmiotowa działka nie może zostać objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów, ponieważ klasyfikacją taką mogą być objęte jedynie grunty rolne i leśne. W konsekwencji organy administracji publicznej prawidłowo orzekły o braku podstaw do dokonania zmiany klasyfikacji bonitacyjnej gruntu. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia przepisów postepowania, mających istotny wpływ rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, dokonane w sposób dowolny, nielogiczny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego wskazać należy, iż wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje w momencie rozpoczęcia innego niż rolny sposobu wykorzystania terenu. Skoro działka nr [...] położonej w obrębie T jest wysypana żwirem i kamieniami i stanowi drogę dojazdową oraz parking dla samochodów, to z całą pewnością nie jest wykorzystywana rolniczo. Podkreślić ponownie należy, iż zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych odbywa się na podstawie cech, które zostały określone w Załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest jedynie podstawą do legalnego wyłączenia gruntu z produkcji. Nie ma zaś żadnego wpływu na zapisy w ewidencji gruntów i budynków, która to jest odzwierciedleniem stanu faktycznego. Organy więc prawidłowo uznały, że przedmiotowa działka nie spełniała przesłanek do zaliczenia jej do gruntu rolnego. A skoro przedmiotowa działka nie może zostać objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów, z uwagi na to, że nie jest ani działką rolną ani działką leśną - niezasadne są również kolejne zarzuty: naruszenia art. 8 i art. 78 K.p.a., poprzez zaniechania przeprowadzenia klasyfikacji na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego klasyfikatora gruntów z listy osób posiadających upoważnienie Starosty. Nie zmienia tego stanu rzeczy także fakt złożenia przez skarżących opinii prywatnej na okoliczność jakości gleby na przedmiotowej działce. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.