II OSK 3077/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 154/19 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2019 r., nr WOK.7722.62.2018.MBiż w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Go 154/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] , którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] października 2018 r. W powyższym wyroku Sąd pierwszej instancji, aprobując w tym względnie stanowisko organów, wskazał, że wśród okoliczności, które mogą być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w art. 33 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz.1314 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") wymieniono niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Tytuł wykonawczy, na postawie którego organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną, jest dokumentem urzędowym sporządzonym według ustalonego wzoru, który musi odpowiadać wymogom formalnym określonym przez ustawodawcę w art. 27 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. stanowi, że tytuł wykonawczy powinien zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Organy obu instancji dostrzegły to i prawidłowo przyjęły, że tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] października 2018 r. nie zawierał klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej albowiem jego część D nie została prawidłowo wypełniona. Sąd skonkludował, że konsekwencją uznania, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. było umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie tego tytułu. Odnosząc się do zarzutów skargi (dotyczących pominięcia pełnomocnika skarżącej) Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "K.p.a."), jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jednak, jeśli chodzi o działanie przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, jako czynność wszczynająca etap egzekucji administracyjnej, musi nastąpić do rąk zobowiązanego. Dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w sprawie prawidłowo doręczono odpis tytułu wykonawczego skarżącej jako zobowiązanej. Także później – w postępowaniu toczącym się na skutek wniesionego przez nią w trybie art. 33 u.p.e.a. zarzutu – skarżąca nie ustanowiła pełnomocnika. Tym samym poprzez doręczanie w tym postępowaniu pism bezpośrednio skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach, w szczególności art. 40 § 2 K.p.a. Końcowo Sąd zauważył, że doręczenie postanowienia organu pierwszej instancji bezpośrednio skarżącej nie spowodowało dla niej żadnych negatywnych konsekwencji, a to wobec złożenia zażalenia, które zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła E. O. zarzucając naruszenie: – art. 141 § 2 w zw. z art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") przez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku do części zarzutów postawionych przez skarżącą, to jest do zarzutu naruszenia art. 8, art. 9, art. 40 § 1 i 2 oraz art. 32 K.p.a.; – art. 40 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia pism w toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji pełnomocnikowi ustanowionemu przez skarżącą, to jest J. S. , co w konsekwencji skutkowało naruszeniem wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. i k.p.a. i pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowemu i obrony jej praw; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji [powinno być postanowień – uw. NSA] organów obu instancji pomimo niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej sprawę potraktowano w sposób schematyczny, a nie indywidualny, a także zaakceptowano fakt, że organy ograniczyły motywy rozstrzygnięć do przytoczenia przepisów prawa bez jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się do nich). Wskazując na powyższe E. O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżąca kasacyjne zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej E. O., podobnie jak w skardze, zaznaczyła, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z kolei w myśl art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ powinien być powiadomiony. Skarżąca zaznaczyła, że przedłożyła do akt sprawy [...] pełnomocnictwo udzielone J. S., które nie zostało odwołane. Organ tymczasem pomimo to zaniechał doręczeń za pośrednictwem pełnomocnika, czym naruszył art. 40 § 2 K.p.a., a także art. 10 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przede wszystkim przedstawiono zarzut naruszenia art. 141 § 2 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów "W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku". Kolejny stanowi natomiast, że 113 § 1 P.p.s.a. "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Żadnego z powyższych przepisów nie naruszono. Zaskarżony wyrok został wydany na rozprawie 9 czerwca 2019 r., a E. O. w terminie 7 dniowym złożyła wniosek o jego uzasadnienie. Następnie uzasadnienie orzeczenia zostało sporządzone i właściwie doręczone. Nie uchybiono też art. 113 § 1 P.p.s.a. Wyrok został bowiem wydany po rozprawie, gdy sprawa była dostatecznie wyjaśniona i gotowa do rozpoznania. Gdy chodzi natomiast o zarzuty naruszenia art. 8, art. 9, art. 32 i art. 40 § 1 i 2 (ten ostatni podniesiono nie tylko w związku z opisanymi powyżej art. 141 § 2 i art. 113 § 1 P.p.s.a., ale także odrębnie, jako samodzielny zarzut), to również nie są one zasadne. W motywach skargi kasacyjnej E. O. stara się przekonywać, że w sprawie tytuł wykonawczy i pisma należało na etapie administracyjnym (postępowania egzekucyjnego) wysyłać nie bezpośrednio jej, a jej pełnomocnikowi. Organy przez to miały naruszyć art. 32, art. 40 § 1 i 2 oraz art. 8 K.p.a. (zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do organów administracji) i art. 9 K.p.a. (zasada informowania). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca błędnie rozumuje. Jak trafnie wywodzi się w orzecznictwie, w tym także najnowszym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2021 r., III FSK 3891/21, orzeczenia.nsag.gov.pl), w egzekucji administracyjnej doręczenie tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., jest czynnością wszczynającą egzekucję administracyjną i dlatego tytuł taki może być kierowany wyłącznie do zobowiązanego. Dopiero po doręczeniu tytułu wykonawczego dalsze pisma mogą być kierowane do pełnomocnika zobowiązanego, zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. mającym zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a, o ile pełnomocnik zostanie ustanowiony w sprawie. Tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] października 2018 r. doręczono E. O. bezpośrednio, a jego odbiór poświadczyła ona osobiście [...] października 2018 r. (k. 19 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Skądinąd tytuł ten skarżąca skutecznie podważyła wnosząc zarzut (nie ustanawiając przy tym pełnomocnika), co doprowadziło do umorzenia postępowania egzekucyjnego (k. 20 i 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie egzekucyjne, gdy chodzi o tak uwypuklaną w skardze kasacyjnej stronę formalną związaną ze sposobem doręczeń i zapewnieniem skarżącej czynnego udziału, zostało przeprowadzone prawidłowo. Nie doszło w szczególności do naruszenia przepisów wskazywanych przez E. O. w skardze kasacyjnej (art. 8, art. 9, art. 32 i art. 40 § 1 i 2 K.p.a.). Skoro nie ma podstaw do uznania, że organy działały w sprawie nieprawidłowo, to tym samym nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Nie naruszono więc także przepisów stanowiących ku temu podstawę: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zarzut tu opisany, podobnie jak poprzednie, skarżąca powiązała również z art. 113 § 1 P.p.s.a. Należy więc dodać, że przepisu tego nie naruszono, gdyż sprawa była dostatecznie wyjaśniona, aby wydać wyrok w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 czerwca 2022 r. (k. 82 akt sądowych).