II SA/Po 152/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania G. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] 2018 r., [...], którą przyznano odwołującej się pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków w miesiącu wrześniu 2018 r. w wysokości 200 zł. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskami z dnia 2 sierpnia 2018 r. (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz z dnia 7 sierpnia 2018 r. (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) G. M. wystąpiła o przyznanie jej pomocy w formie zasiłku celowego między innymi na leki. Przy pierwszym piśmie przedstawiła recepty (k. 20-21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz wycenę leków na kwotę 863,30 zł (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego, która miała miejsce 31 sierpnia 2018 r. ponowiła ona prośbę o sfinansowanie leków w kwocie przedstawionej we wniosku z 2 sierpnia 2018 r. (k. 36 i 36 verte). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 2 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej "u.p.s."), przyznał G. M. specjalny zasiłek celowy na pokrycie kosztów leków w miesiącu wrześniu 2018 r. w kwocie 200 zł (k. 37-38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach decyzji wyjaśnił, że dochód G. M. obejmujący świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 804,46 zł w miesiącu lipcu 2018 r. przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynoszące 634 zł. Zarazem organ zauważył, że mimo to specjalny zasiłek celowy może być przyznany na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., wedle którego tego rodzaju świadczenie przyznaje się "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" także, gdy kryterium dochodowe jest przekroczone. Oceniając całościowo sytuację G. M. Prezydent doszedł do przekonania, że wnioskowane świadczenie na leki może być jej przyznane w kwocie 200 zł. Zdaniem organu kwota taka jest wystarczająca na zakup niezbędnych leków. Podkreślono także, że część wskazanych przez skarżącą leków nie należy do ratujących życie, a są one jedynie suplementami diety i lekami wspomagającymi proces leczenia. Ponadto z dołączonych recept wynika, że znaczna część leków rozpisana jest po dwa opakowania. Organ wywiódł, iż G. M. może wobec tego przeznaczać część swojej emerytury sfinansowanie wnioskowanej potrzeby. Od powyższej decyzji odwołała się G. M. podkreślając, że wszystkie leki, o których sfinansowanie wnioskowała, są lekami ratującymi życie (k. 1-2 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy doprecyzował rozliczenia dotyczące sytuacji G. M. i wyjaśnił, że dochód netto wynoszący 804,46 zł wynika z pomniejszenia otrzymywanej emerytury brutto (938,97 zł) o podatek w wysokości 50 zł oraz składkę zdrowotną w wysokości 84,51 zł. Organ zaznaczył zarazem, że dochód skarżącej obciążony jest potrąceniem w wysokości 186,58 zł, które jednak nie podlega odliczeniu od dochodu (zwrot zasiłku stałego, który był pobierany jednocześnie ze świadczeniem emerytalnym). Odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego świadczenia na leki Kolegium zwróciło uwagę, że część leków odnotowanych w receptach przedłożonych przez G. M., to leki wspomagające proces leczenia, a nie ratujące życie ([...]). Nadto część leków wypisno w receptach w dwóch opakowaniach, które wystarczą na dłuższy okres czasu. Zdaniem Kolegium przyznając skarżącej świadczenie należało uwzględnić, że powinno ono wpierać jednostką i służyć w sytuacji kryzysowej, gdy ta nie ma możliwości przezwyciężania trudności własnymi siłami. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W skardze G. M. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i opisała trudną sytuację osobistą i materialną, w jakiej się znalazła (k. 2-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do przedstawienia szczegółowych motywów wyroku Sąd wyjaśnia, że wedle danych wynikających z dokumentacji sprawy (wywiad środowiskowy) G. M. jest osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (poza wyjątkami określonymi w przepisach szczególnych – nieistotnymi z punktu widzenia niniejszej sprawy) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza określonej prawem kwoty, aktualizowanej przepisami wykonawczymi. Podana przez organ pierwszej instancji kwota 634 zł wynikała z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. poz. 1058). W tym miejscu należy dodać, że od 1 października 2018 r. weszło w życie nowe rozporządzenie w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r., Dz. U. poz. 1358), wedle którego kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określono na poziomie 701 zł. W sprawie jest poza sporem, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy celowej na leki (to jest w lipcu 2018 r.) G. M. uzyskała 804,46 zł dochodu (emerytura), a więc przekroczyła kryterium dochodowe, czy to wynikające z rozporządzenia z 2015 r., a także podwyższone – wynikające z rozporządzenia z 2018 r. Pamiętać przy tym trzeba, że dochód skarżącej pozostawał obciążony potrąceniem w kwocie 186,58 zł formalnie nie pomniejszającym dochodu wyliczanego na potrzeby kryterium, lecz faktycznie powodującym, że środki pozostające do dyspozycji zainteresowanej były w lipcu 2018 r. mniejsze aniżeli kryterium dochodowe. Całokształt sytuacji osobistej i dochodowej G. M. skłonił organy do uznania, że może ona otrzymać specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. W ostatecznym rozrachunku przedmiotem sporu stała się kwestia wysokości kwoty, jaka powinna być G. M. przyznana na sfinansowanie leków. W szczególności należy odpowiedzieć na pytanie, czy przyznana kwota 200 zł jest usprawiedliwiona w kontekście sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej oraz biorąc pod uwagę pomoc finansową, którą otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Organy obu instancji zasadniczo jako powód ograniczenia przyznanej pomocy finansowej na zakup leków do 200 zł podały, po pierwsze, że leki wskazane w przedłożonych receptach nie są lekami ratującymi życie, a po drugie, że po części recepty i wycena objęły więcej niż jedno opakowanie (Sąd przyjął, że za argumentem tym kryje się sugestia, iż środki przeznaczane na zakup leków skarżąca może rozłożyć w czasie, przez co mogłaby je sfinansować z posiadanej emerytury). Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy zbyt uproszczone jest stanowisko organów, że uznanie leków wymienionych w receptach za leki wspomagające leczenie (a nie ratujące życie) pozwala na orientacyjne miarkowanie specjalnego zasiłku celowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy – jako taki (a więc i także specjalny zasiłek celowy z art. 41 pkt 1 u.p.s.) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przykładowo potrzeby te zostały wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. Stanowi on, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Potrzeby wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. można zasadniczo podzielić na dwie grupy według ich wagi (przy czym oczywiście ostateczna ocena każdego przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy): potrzeby pilne bezpośrednio dotyczące osoby i inne potrzeby niezbędne związane z utrzymaniem. Do potrzeb pilnych zaliczyć należy niewątpliwie żywność, leki i leczenie. Rozstrzyganie o zasadności ich przyznania wymaga od organów większej wnikliwości i rozpoznania sytuacji wnioskodawcy. Nie można przecież wykluczyć, że zaspokojenie takich potrzeb jak żywność, leki i leczenie może mieć znaczenie z punktu widzenia zdrowia danej osoby. Chodzi zatem o ochronę wartości szczególnej. Mogą więc wystąpić sytuacje nadzwyczajne, gdy uzasadnione będzie wyposażenie danej osoby w pomoc celową, chociażby nawet w danym okresie występowały okoliczności przemawiające na niekorzyść wnioskodawcy, takie jak korzystanie z szerszego finansowania innych potrzeb, a nawet brak należytej współpracy osoby z instytucją pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie niewystarczająco wnikliwie rozpoznały wniosek G. M. dotyczący przyznania specjalnego zasiłku celowego na leki w kwocie 863,30 zł (wycena recept zob. k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jak wskazano, organy ograniczyły wnioskowaną pomoc do 200 zł mając na uwadze charakter leków, których dotyczy, ale także tego, że odnosi się ona po części do leków w większej ilości opakowań, co oznacza, że ich zakup mógłby być rozłożony w czasie. Z powszechnie dostępnej wiedzy (baz danych o lekach) wynika, że leki, o których sfinansowanie ubiegała się skarżąca, to leki między innymi dotyczące schorzeń układu moczowo-płciowego (Vesicare), leczenia reumatoidalnego zapalenia stawów (Lyprinol), czy mające wpływ na działanie mięśnia sercowego (Trimeductan). Na podstawie materiału zebranego w aktach nie można wykluczyć, iż skarżąca wymienione leki powinna przyjmować regularnie i że służą one utrzymaniu jej w odpowiednim stanie zdrowia. Okoliczności te należało wyjaśnić w drodze rozmowy ze skarżącą, a w razie wątpliwości, poprzez żądanie od niej informacji od lekarza co do konieczności przyjmowania leków regularnie. W ocenie Sądu ocenić należy jako niewystarczający i uchylający się spod kontroli sposób miarkowania kwoty świadczenia do 200 zł poprzez li tylko ogólne stwierdzenie, że leki, które miały być sfinansowane zasiłkiem celowym nie mają charakteru ratujących życie oraz, że skarżąca wystąpiła o zakup więcej niż jednego opakowania. Nie można zapominać, że wszystkie wymienione w receptach leki zalecił G. M. lekarz specjalista. Sąd przyznaje, że w sytuacji dochodowej skarżącej trudno uznać jej prawo do pokrycia kosztów leków na dłuższy okres (a więc pokrycia kosztów zakupu więcej niż jednego opakowania), niemniej jednak nawet pojedyncze opakowania leków wymienionych w receptach osiągają ceny, których suma znacząco przekroczy 200 zł. Zdaniem Sądu rodzaj potrzeby, które sfinansowania domaga się G. M. (leki) oraz zasady wynikające z K.p.a. (art. 7, art. 77 § 1, a nade wszystko art. 78a § 1 K.p.a.) wymagają, aby organ – zanim zdecyduje o miarkowaniu zgłoszonej potrzeby w sposób tak znaczący, jak to miało miejsce w obecnie zaskarżonej decyzji (kwota 200 zł zamiast 863,30 zł) – powinien umożliwić skarżącej możliwość wypowiedzenia się co do potrzeby ewentualnego regularnego przyjmowania leków określonych w przedłożonych receptach, względnie także wezwać ją do złożenia na to stosownych zaświadczeń lekarskich na tę okoliczność (zob. zwłaszcza art. 78a § 1 K.p.a.. Podsumowując Sąd wskazuje, że formułując przedstawione uwagi nie wykluczał możliwości ograniczenia G. M. pomocy celowej, nawet do takiej kwoty, jak została przyznana w zaskarżonych decyzjach. Uznał jednak, że nie mogą zostać zaakceptowane rozstrzygnięcia, w których – w przypadku potrzeby takiej jak pokrycie kosztów zakupu leków i to zapisanych przez lekarza – organ nie podejmuje próby ustalenia, które leki i czy regularnie zainteresowana musi przyjmować. Brak danych dotyczących znaczenia dla zdrowia skarżącej zaniechania przyjmowania poszczególnych leków powoduje, że decyzja uchyla się spod kontroli. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił decyzje obu instancji, uznając, że organy uchybiły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie dotyczącym postępowania wyjaśniającego.