III SA/Gd 138/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za promocję usług w zakresie udostępniania solarium oddala skargę. Decyzją z dnia 18 października 2018 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium (Dz. U. z 2017 r., poz. 2111) – dalej: "ustawa", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nałożył karę pieniężną w wysokości 1500 zł na I. R., prowadzącą solarium "A" przy ul. C. [...] lok. [...] w G., za promocję usług w zakresie udostępniania solarium poprzez stosowanie korzystniejszej ceny przy zakupie karnetu (karnety z 10 % i 15 % zniżką). Organ I instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniu 10 września 2018 r. kontroli sanitarnej w opisanym wyżej lokalu stwierdzono promocję usług w zakresie udostępniania solarium. W obiekcie widniały tabliczki z informacją o sprzedaży karnetów z 10% i 15% zniżką, na podstawie których cena jednostkowa jest niższa, co w ocenie organu stanowi naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy. Powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy organ wskazał, że wymierzając karę w wysokości 1500 zł wziął pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości, a także rozmiar prowadzonej działalności. Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania I. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przypadku, gdy przedsiębiorcy prowadzą sprzedaż karnetów w zakładzie świadczącym usługi solarium, których cena jednostkowa jest taka sama jak pojedyncze wejście nie należy traktować jako promocji, w odróżnieniu od sytuacji, gdy cena jednostkowa usługi jest mniejsza od normalnie stosowanej. W ustawie o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium wskazano otwarty katalog dotyczący miejsc, w których zabrania się promocji i reklamy. Zakład świadczący usługi w zakresie solarium jest także miejscem publicznym. Przepisy ww. ustawy zabraniają promocji i reklamy, w związku z tym ustawodawca nie przewidział i nie wskazał miejsc, w których promocja i reklama byłaby dopuszczalna. Odnosząc się do przytaczanych w odwołaniu opinii innych organów w sprawie promocji w solariach organ odwoławczy podkreślił, że nie ma w nich mowy o sprzedaży karnetów, w których cena jednostkowa skorzystania z oferty solarium jest niższa od cennika usług. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej na powyższą decyzję I. R. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania art. 2 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że udostępnianie karnetów w lokalu solarium i w zakresie cennika solarium jest publiczną działalnością promocyjną w rozumieniu przywołanej ustawy; 2. istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a. i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego , co doprowadziło do błędu w ustaleniach stanu faktycznego i nieuwzględnieniu faktu, że skarżąca działała z poszanowaniem obowiązującego prawa, w tym wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem kary pieniężnej; 3. istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej zawartej w art. 8 k.p.a. poprzez zróżnicowane rozstrzyganie w stosunku do skarżącej spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym, co w konsekwencji prowadzi do wewnętrznych sprzeczności i braku zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wskazując jednocześnie, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z ww. przepisami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej z treści zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy definicji promocji wynika, że promocja opiera się na działaniach podejmowanych publicznie, w stosunku do szerszego grona odbiorców. Skoro w przepisie tym użyto sformułowania "a także innych form publicznego zachęcania do korzystania z solarium", to poprzedzające przykłady również dotyczyły form "publicznych". Posługiwanie się wewnątrz lokalu cennikiem, który jest dostępny wyłącznie dla odwiedzających znamion "publiczności" nie wyczerpuje, przy czym skarżąca powołała się w tym zakresie na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego. W ocenie skarżącej, skoro przesłanki promocji zawarte w ustawie wyczerpuje dopiero rozprowadzanie karnetów poza zakładem świadczącym usługi solarium, w cenach konkurencyjnych w porównaniu do cen oferowanych przez innych usługodawców, nie można uznać, że skarżąca dopuściła się jakiejkolwiek działalności promocyjnej. Skarżąca wskazała, że zignorowane zostały wewnętrzne wytyczne instytucjonalne dla organu, zgodnie z którymi używanie karnetów w ramach sprzedaży prowadzonej w lokalu nie powinno być penalizowane. Skarżąca podniosła ponadto, że ustawa traktuje promocję jako oferowanie usług po cenie niższej od normalnie stosowanej. Powszechną praktyką handlową jest oferowanie większej ilości produktów lub usług po cenie niższej niż detaliczna i nie stanowi to promocji bądź reklamy. Nie należy traktować ceny ujętej na karnecie jako niższej niż normalnie stosowana, bowiem cena ta jest ceną normalną, gdyż normalne dla karnetu jest łączenie jego wykorzystania z nieznacznym obniżeniem ceny. Normalną praktyką rynkową jest, że zakup karnetu wiąże się z nieco niższą ceną jednostkową. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ odwoławczy dodał, że cena jednostkowa skorzystania z oferty solarium jest niższa niż w cenniku usług, zatem oferta narusza art. 2 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 pkt 1 ustawy. Publicznością jest każdy konsument – użytkownik solarium, niekoniecznie dopiero jego potencjalny klient. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Problem w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy oferowanie w lokalu solarium sprzedaży karnetów, na podstawie których cena jednostkowa jest niższa, jest promocją usług w zakresie udostępniania solarium. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w art. 4 ust.1 pkt 11 stanowi, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących wymagań określonych w ustawie z dnia 15 września 2017 r. o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium. W lokalu skarżącej przeprowadzono kontrolę, która - zdaniem organów obu instancji - wykazała, że skarżąca promuje usługi w zakresie udostępniania solarium, bowiem przy zakupie karnetu stosowano korzystniejsze ceny ( 10 i 15%). Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium stanowi w art. 4, że zabrania się reklamy i promocji usług w zakresie udostępniania solarium, w szczególności: 1) w telewizji, radiu, prasie, kinach, podmiotach leczniczych, szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych, na terenie obiektów sportowo-rekreacyjnych oraz w innych miejscach publicznych; 2) na plakatach, w tym plakatach wielkoformatowych; 3) w środkach usług informatycznych. Zgodnie z art. 2 ustawy użyte w ustawie określenia oznaczają: 3) promocja - publiczne rozdawanie rekwizytów związanych z usługami w zakresie udostępniania solarium, oferowanie konsumentom tych usług po cenie niższej od normalnie stosowanej, organizowanie premiowanej sprzedaży usług w zakresie udostępniania solarium lub konkursów opartych na ich zakupie, a także innych form publicznego zachęcania do korzystania z solarium, bez względu na formę dotarcia do adresata; 4) reklama - rozpowszechnianie informacji o usługach w zakresie udostępniania solarium lub symboli graficznych z nimi związanych, służące popularyzowaniu korzystania z solarium, z wyłączeniem informacji używanych do celów handlowych pomiędzy podmiotami świadczącym usługi w zakresie udostępniania solarium oraz zajmującymi się produkcją, obrotem hurtowym i handlem solariami. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do dokonywania kontroli świadczenia usług w zakresie udostępniania solarium. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot świadczący usługi w zakresie udostępniania solarium karę pieniężną w wysokości od 1000 zł do 50 000 zł za reklamę lub promocję usług w zakresie udostępniania solarium. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej uwzględnia się w szczególności rodzaj i okoliczności naruszenia oraz jego potencjalny wpływ na zagrożenie dla zdrowia publicznego ( art. 8 ust.2 ustawy). Jak już wyżej wskazano, spór dotyczył tego, czy oferowanie w lokalu solarium karnetów , przy których zakupie kupujący uzyskiwał zniżkę, można uznać za promocję w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że sytuacja taka jest promocją usług w zakresie udostępniania solarium w rozumieniu w/w przepisu ustawy. Na podstawie treści przepisu art. 4 ustawy stwierdzić trzeba, że katalog wskazanych w nim przykładów dotyczących promocji jest katalogiem otwartym , na co bezsprzecznie wskazuje sformułowanie: "w szczególności". Przepis art. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że oferowanie konsumentom usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej jest promocją. W ocenie Sądu z przepisu tego wynika, że promocja może mieć miejsce także w lokalu solarium, przybierając formę oferowania konsumentom usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej. O ile uznać, że z przywołanego przepisu wynika, że promocja może mieć charakter tylko publiczny, to zauważyć należy, że zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN ( https://sjp.pwn.pl/sjp/publiczny), słowo "publiczny"’ oznacza: 1. «dotyczący całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości» 2. «dostępny lub przeznaczony dla wszystkich» 3. «związany z jakimś urzędem lub z jakąś instytucją nieprywatną» 4. «odbywający się przy świadkach, w sposób jawny». Zauważyć należy , że solaria nie są przestrzenią prywatną. Wstęp do nich nie jest ograniczony, a zakaz korzystania z nich dotyczy jedynie osób, które nie ukończyły 18 roku życia. Klienci solariów tworzą określoną zbiorowość – konsumentów usług udostępniania solarium. W tej sytuacji nawet przy uznaniu , że promocja może mieć charakter tylko publiczny, oferowanie w lokalu solarium karnetów na usługi udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej spełnia wymogi "promocji" w rozumieniu omawianego przepisu. W ocenie Sądu nie można podzielić poglądu skarżącej, że nie doszło do oferowania usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej z tego względu, że karnet - niejako ze swej istoty - łączy się z obniżeniem ceny. Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że jej celem jest ochrona zdrowia przed szkodliwym działaniem sztucznego promieniowania ultrafioletowego wydzielanego przez solaria. W uzasadnieniu projektu wiele miejsca poświęcono przedstawieniu negatywnych skutków korzystania z solariów - przedwczesnej umieralności na choroby nowotworowe skóry. Dla wielu klientów zasadnicze znaczenie przy kupnie towaru czy usługi ma cena, wobec czego oferowanie większej ilości usług po obniżonej jednostkowej cenie może zachęcić ich do zakupu. Stosowanie przepisów ustawy ma spowodować m.in. spadek ilości osób korzystających z solariów, wobec czego obniżka cen za usługi w tym zakresie została uznana przez ustawodawcę za niedopuszczalną. Przepis art. 2 ust.3 ustawy wyraźnie stanowi, że oferowanie konsumentom usług po cenie niższej od normalnie stosowanej jest promocją. Usługą w tym przypadku jest udostępnienie solarium. Gdy cena za usługę jest niższa, bowiem klient otrzymuje upust z tego względu, że od razu płaci za kilka jednostkowych usług, to sytuacja taka zawsze jest równoznaczna z oferowaniem usługi po cenie niższej od normalnie stosowanej. Jeżeli sprzedaż karnetu w lokalu skarżącej wiąże się z obniżeniem ceny usługi w zakresie udostępniania solarium, to mamy do czynienia z promocją takiej usługi. Nie sposób wiążąco odnieść się do zarzutów, że skarżąca przez różne organy jest traktowana odmiennie. Przywołane przez nią pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Dyrektora Departamentu Środowiska dotyczące karnetów nie są decyzjami podlegającymi kontroli Sądu; kontroli takiej natomiast podlegają zaskarżone niniejszą skargą decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zarzut skargi dotyczący niestosowania się organów obu instancji do wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego jest chybiony. Organy administracji mają obowiązek przestrzegania przepisów ustaw i aktów niższego rzędu, ale "wytyczne" do nich nie należą. W polskim systemie prawnym wytyczne jako źródła prawa nie są znane. Zauważyć ponadto należy, że w Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego mowa jest o oferowaniu karnetu w ramach cennika usług. Uszło też uwadze skarżącej, że w komunikacie tym wskazano, że ocena ewentualnych naruszeń przepisów ustawy jest rozpatrywana indywidualnie. Nie można w tej sytuacji podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organy wskazanych w skardze przepisów tak prawa materialnego, jak i procesowego. Stwierdzić też należy, że skarżącej została wymierzona kara pieniężna w wysokości 1500 zł , czyli w wysokości zbliżonej do dolnej jej granicy, co prawidłowo uzasadniono zakresem stwierdzonych naruszeń , stopniem szkodliwości i rozmiarem prowadzonej działalności. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako bezzasadną.