II OSK 2498/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 134/19 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 134/19, oddalił skargę J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] (nakazującego ww. wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie dokumentów dotyczących samowolnie wykonanych dwóch wiat o konstrukcji drewnianej, o rzucie konstrukcji około 10,3 x 3,1 m i około 10,0 x 3,1 m), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), nakazał J. W. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie wiaty o konstrukcji drewnianej o rzucie 20,30 m x 3,1 m, usytuowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. N. [...] w S. oraz nałożył na nią obowiązek przedłożenia w PINB w terminie do 30 kwietnia 2019 r. następujących dokumentów dotyczących samowolnie wykonanej ww. wiaty: 1) decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej wiaty wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w dniu 1 września 2017 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę na działce przy ul. N. [...] w S., podczas której ustalono, że w części południowo-zachodniej tej nieruchomości znajdują się dwie wiaty o wymiarach 10,30 x 3,10 m oraz 10,00 x 3,10 m, konstrukcji drewnianej z dachami jednospadowymi pokrytymi blachą trapezową, słupy drewniane zamontowane na stalowych elementach kotwiczących zamocowanych w stopach betonowych, bez posadzek (podłoże wysypane grysem), odległość między słupami skrajnymi wiat 0,30 m, dachy wiat orynnowane. Właścicielką całej nieruchomości, o pow. ponad 3000 m², jest J. W., która w toku kontroli wyjaśniła, że wiaty powstały w latach 2012-17, najpierw jedna wykonana na podstawie zgłoszenia, a po zmianie przepisów dwie większe wiaty, każda o pow. poniżej 50 m², służące do przechowywania sprzętów gospodarczych, opału, sprzętu mechanicznego. Współwłaściciele sąsiedniej działki nr [...], E. i A. T., podnieśli, że przedmiotowy obiekt to jedna wiata i wykorzystywana jest w związku z prowadzoną przez właścicielkę działalnością gospodarczą, tj. do przechowywania płynów o nieznanym przeznaczeniu i maszyn do robót ziemnych. Organ II instancji przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymaga: 1) budowa wiaty o powierzchni do 50 m2, 2) wiata ma być usytuowana na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe 3) łączna liczba wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Podkreślił, że dla kwalifikacji konkretnej wiaty do zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, istotne jest przeznaczenie działki oraz jej powierzchnia. [...]WINB nie zgodził się z przedstawioną przez organ I instancji interpretacją pojęcia "działki", o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego, uznając, że skoro w tym przepisie nie wskazano, że chodzi o działkę budowlaną, to należy przyjąć, że chodzi o działkę ewidencyjną. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca wyraźnie użył terminu "działka budowlana", co oznacza, że ustawodawca rozróżnia oba pojęcia. Przedmiot postępowania usytuowany jest w całości na działce nr [...]. Oprócz niej inwestorka jest właścicielką działek nr [...]. Dla wszystkich tych działek prowadzona jest jedna księga wieczysta, a powierzchnia całej nieruchomości wynosi 1302 m². Na działkach nr [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego nie mówi jednak o nieruchomości, na której może być usytuowana wiata poniżej 50m², ale o działce. W tej sytuacji, jak wskazał, konieczne jest zbadanie spełnienia przesłanek, o którym mowa w analizowanym przepisie w stosunku do konkretnej działki. W odniesieniu do samego przedmiotu postępowania [...]WINB nie podzielił stanowiska PINB, że na działce nr [...] znajdują się dwie wiaty. Zdaniem organu II instancji jest to jedna wiata o wymiarach około 20,30 x 3,1 m, co daje powierzchnię około 63 m². Niewielka odległość pomiędzy płytami dachu wiaty, 2 cm, nie wystarcza bowiem do uznania, że są to dwie wiaty, samodzielnie i niepowiązane ze sobą funkcjonalnie. Wiaty te nie są od siebie w żaden sposób oddzielone, służą do przechowywania opału i sprzętu budowlanego, a na dachu zamontowano ogniwa fotowoltaiczne. Cała budowla stanowi więc jedną powierzchnię użytkową. Dokonując tych ustaleń organ II instancji uznał konieczność zreformowania decyzji organu I instancji i prowadzenie dalszego postępowania przyjmując, że jego przedmiotem jest jedna wiata o wymiarach około 20,30 x 3,1 m. Skargę na powyższe postanowienie [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła J. W. Skarżąca podniosła, że przedmiotem postępowania są dwie wiaty, powstałe w różnym czasie, konstrukcyjnie odrębne i niepołączone ze sobą. Podkreśliła, że nie istnieje też żaden przepis określający odległość między nimi. Dodatkowo wskazała, że w trakcie postępowania uległ zmianie stan na gruncie, mianowicie działki nr [...] zostały scalone i tworzą nową działkę nr [...] o pow. 3194 m². W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że o kwalifikacji przedmiotu postępowania jako jednej wiaty przesądza brak podziału powierzchni użytkowej, jedna ściana (plandeka) od strony działki sąsiedniej i jedna rynna na całej długości wiaty. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. skarżąca przedłożyła m.in. kserokopię zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o braku sprzeciwu co do wykonania dwóch wiat na działce nr [...]. Zaświadczenie to dotyczy zgłoszenia dwóch mniejszych wiat, którym odpowiada jedna z wiat obecnie istniejących. Druga wiata została wybudowana już bez zgłoszenia około 2015 roku. Potwierdziła wspólne orynnowanie obu wiat. Uczestniczka postępowania E. T. wniosła o oddalenie skargi. Prokurator, który zgłosił swój udział w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwestii, czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania spełnia kryteria z art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego. Sąd w pełni podzielił ustalenia organu, iż inwestorka (na datę wydania decyzji) zrealizowała na działce nr [...] o pow. 565 m², jedną wiatę o wymiarach około 20,30 x 3,10 m, co daje powierzchnię zabudowy około 63 m², a więc wiatę niespełniającą kryteriów z ww. przepisu, co oznacza, że do jej wybudowania konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Sąd wskazał, że o powyższym świadczy, w szczególności dokumentacja fotograficzna (zał. nr 7 do protokołu kontroli z dnia 15 marca 2018 r.) oraz traktowanie przez samą skarżącą powierzchni spornego obiektu, jako jednej powierzchni użytkowej. Sąd zaznaczył, że nawet pod 2 cm szczeliną w dachu, mającą oddzielać od siebie dwie wiaty, składowane jest drewno na opał. W tej sytuacji sama szczelina, jak również podwójne słupki znajdujące się przy tej szczelinie nie są wystarczającym argumentem za uznaniem przedmiotowego obiektu za dwie odrębne wiaty, o powierzchni 10,30 x 3,1 m i 10,0 na 3,1 m. Słupki te trafnie zostały zakwalifikowane przez organ jako wzmocnienie konstrukcji wiaty. Jako bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy Sąd potraktował podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że "wiaty" powstawały w różnym czasie, co ma uzasadniać przyjęcie, że mamy do czynienia z dwoma, a nie z jednym obiektem. Podsumowując, Sąd podniósł, że w rezultacie organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że wybudowanie wiaty jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co jest w sprawie bezsporne, zobowiązany był do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo zauważył, że ustalenie, iż w niniejszej sprawie skarżąca zrealizowała wiatę o powierzchni powyżej 50 m² czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do kwestii połączenia działek nr [...] w jedną, nową działkę nr [...] o pow. 3194 m². Nawet gdyby uznać, że w dacie orzekania przez organ II instancji ww. zmiana już obowiązywała, co mogłoby stanowić ewentualnie podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, to stwierdzona powierzchnia zabudowy wiaty (powyżej 50 m²) przesądza o zasadności zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania z uwagi na fakt, iż uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) "art. 145" w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 i art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu ustaleń nieprawidłowego stanu faktycznego i pominięcie mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, iż mamy do czynienia z dwoma wiatami, wybudowanymi legalnie, w tym faktu realizacji pierwszej z nich w trybie zgłoszenia w 2011 r., drugiej zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie dowodów w postaci: - zaświadczenia Starosty [...] o przyjęciu w 2011 r. zgłoszenia zamiaru wzniesienia dwóch wiat i nie wniesieniu sprzeciwu, - zawiadomienia tego organu z dnia 4 stycznia 2019 r. o połączeniu działek [...], w jedną działkę o powierzchni 0,3194 ha - już w dacie orzekania przez organ II instancji - co miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, polegającą na uznaniu, że przepis ten ma bezwarunkowe zastosowanie, bez względu na fakt niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktyczno-prawnego sprawy oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego, poprzez niedopuszczalną interpretację jego zapisu dotyczącego pojęcia "działki" o jakim mowa w ww. przepisie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. T. wniosła o jej oddalenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej dokumentacji fotograficznej na okoliczność, iż w 2014 roku na działce skarżącej posadowiona była wiata w takim kształcie, jak ma to miejsce obecnie, a zatem na okoliczność, iż nie polegają na prawdzie twierdzenia skarżącej w zakresie istnienia dwóch wiat i dokonania zgłoszenia zamiaru budowy drugiej wiaty w roku 2015 roku, skoro w 2014 roku wiata już istniała, zaś jej gabaryty były tożsame z aktualnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, dokonany w zgodzie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego pozwala na ocenę zasadności zastosowania przepisu prawa materialnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 7 i art. 8 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy nadzoru budowlanego rozpatrujące niniejszą sprawę naruszyły powyższe zasady postępowania administracyjnego, co skutkuje tym, iż zasadny jest zarzut naruszenia "art. 145" (autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o przepisy p.p.s.a. – nie powinno być rolą Sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 i art. 80 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem kluczowej dla sprawy okoliczności, a mianowicie, czy posadowione wiaty (wg organu I instancji), tudzież wiata (wg organu odwoławczego), posadowione zostały legalnie i w jakiej dacie. Wprawdzie, z poczynionych przez organ powiatowy ustaleń wynika, że wiaty powstały w okresie od 2012 r. do 2017 r. (początkowo była jedna wiata wykonana na podstawie zgłoszenia, a po zmianie przepisów wykonane zostały dwie większe wiaty), to brak jest szczegółowych ustaleń, w zakresie, po pierwsze, czy inwestorka dokonała jakiegokolwiek zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego zamiaru wykonania wiaty/wiat. Z akt sprawy nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wyjaśnienie tej kwestii. Po drugie, co się wiąże z ewentualnym zgłoszeniem, czy dokonano rozbudowy wiaty i w jakim zakresie, względnie czy, co wynika z przywołanych wyżej ustaleń, wiata wykonana na podstawie zgłoszenia, została rozebrana i zastąpiona przez obecnie istniejące wiaty/wiatę lub, co wynika ze skargi kasacyjnej, jedna z wiat zrealizowana została w trybie zgłoszenia z 2011 r., a druga na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Jak wynika z przedłożonej na etapie postępowania sądowego kopii zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia J. W. z dnia [...] października 2011 r. dotyczącego wykonania dwóch wiat drewnianych przy al. N. [...] na działce nr ewid. [...] w S. Podczas rozprawy skarżąca zeznała, że złożone przez nią zaświadczenie dotyczy zgłoszenia dwóch mniejszych wiat, którym odpowiada jedna z wiat obecnie istniejących. Powyższe rozbieżności potwierdzają, że nie ustalono w sprawie należycie stanu faktycznego sprawy, co ma także fundamentalne znaczenie dla określenia trybu, w jakim powinno być prowadzone postępowanie administracyjne. Ponadto, w odniesieniu do przyjętego przez organ odwoławczy założenia, iż przedmiotem postępowania, z uwagi na konstrukcję, jest jedna wiata, a nie dwie, jak to założył organ pierwszej instancji, to zauważyć należy, jak słusznie podniosła skarżąca, że żaden przepis, przynajmniej takiego w niniejszej sprawie nie wskazano, nie zabrania lokalizacji wiat w bezpośrednim sąsiedztwie. W każdy jednakże przypadku organ nadzoru budowlanego winien badać, czy działanie inwestora nie zmierza do obejścia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie dowodów w postaci zaświadczenia Starosty [...] o przyjęciu w 2011 r. zgłoszenia zamiaru wzniesienia dwóch wiat i nie wniesieniu sprzeciwu oraz zawiadomienia tego organu z dnia [...] stycznia 2019 r. o połączeniu działek [...], w jedną działkę o powierzchni 0,3194 ha. Pierwsze z powołanych zaświadczeń wydane zostało w dniu 4 kwietnia 2019 r., tj. po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Drugie zaś zaświadczenie wydano wprawdzie w dniu 4 stycznia 2019r., tj. przed wydaniem kwestionowanego postanowienia, jednakże nie zostało przez stronę dostarczone organowi. Nie można więc w chwili obecnej czynić zarzutu organowi odwoławczemu, iż ten nie uwzględnił go w postępowaniu dowodowym. Brak wyczerpującego zebrania dowodów i należytego ustalenia stanu faktycznego z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, że przedwczesne byłoby rozstrzyganie, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, tj. art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest zwolniony od odniesienia się do podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu ww. przepisów. Za słuszny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego, przejawiający się w niedopuszczalnej interpretacji zapisu dotyczącego pojęcia "działki". Zgodnie z ww. przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W myśl cytowanego przepisu, żeby można było usytuować wiatę o tych parametrach na działce, na której ma ona zostać zrealizowana, oprócz tego, że łączna liczba tych wiat nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, powinien też istnieć budynek mieszkalny (jednorodzinny lub wielorodzinny) bądź działka taka powinna być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Przy czym przeznaczenie takiej działki powinno wynikać z obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Składu orzekającego w niniejszej sprawie, dyspozycję zawartą w ww. przepisie, wbrew zapatrywaniu organu II instancji nie należy odnosić do działki w rozumieniu działki ewidencyjnej. Za takim sposobem myślenia nie przemawia to, iż w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego konkretnie wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, bowiem przepis ten jedynie precyzuje, w jakim przypadku utwardzenie powierzchni gruntu zwolnione jest z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W przepisach ustawy Prawo budowlane próżno jest szukać definicji działki budowlanej. Pojęcie działki budowlanej wykreowane zostało w orzecznictwie. Przyjmuje się, że działka budowlana może składać się kilku działek ewidencyjnych. Skoro pozwolenie na budowę budynku czy zgłoszenie takiej budowy może dotyczyć nieruchomości składającej z kilku działek ewidencyjnych, to brak jest racjonalnego uzasadnienia dla stanowiska, że w przypadku ewentualnej samowoli budowlanej na nieruchomości składającej się z kilku działek ewidencyjnych przy ocenie tej samowoli należy uwzględniać jedynie powierzchnię działki ewidencyjnej, na której posadowiony został konkretny obiekt. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego prowadzą do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Rzeczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w niniejszym wyroku. Z tych względów, działając w oparciu o art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 193 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.