I OSK 427/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S.A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 406/18 o odrzuceniu skargi R.S.A. w przedmiocie niewykonanie przez Rektora Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 237/17 postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 28 września 2018 r., odrzucił skargę R.S.A. (dalej: skarżący) na niewykonanie przez Rektora Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 237/17. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez stronę skarga okazała się niedopuszczalna, albowiem przedmiotem wyroku Sądu z dnia 7 września 2017 r. nie była bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora, lecz skarga na decyzję wydaną przez ten organ. Strona zatem kwestionując niepodejmowanie przez Rektora działań zmierzających do wykonania przedmiotowego wyroku winna wpierw przesądzić w odrębnym postępowaniu kwestię jego bezczynności, a następnie– wobec dalszego braku reakcji – wszcząć kolejną sprawę o niewykonanie orzeczenia sądowego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną i jej odrzucenie z tej przyczyny, podczas gdy skarżącego należało wezwać do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie jej przedmiotu i pouczyć o niedopuszczalności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 237/17. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, wskazując na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zarzuca niezasadne odrzucenie skargi, wskazując, iż skarżącego należało wezwać do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie jej przedmiotu i pouczyć o niedopuszczalności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2017 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest na zasadzie skargowości. Może być zatem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny powinien zatem rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wszystkich uchybień występujących w danej sprawie, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy takie naruszenia zostały dostrzeżone przez samego skarżącego i wytknięte we wniesionej przezeń skardze. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza jednak, że nie jest on ograniczony przedmiotem zaskarżenia, którym zawsze jest konkretny, kwestionowany przez skarżącego akt lub czynność czy inne działanie organu administracji publicznej, ewentualnie bezczynność organu. Z powyższych względów sąd nie może samodzielnie zmieniać przedmiotu skargi, a tym samym z urzędu kontrolować działalności organu administracji publicznej, która nie została wprost objęta złożoną do tego sądu skargą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi złożonej w rozpoznawanej sprawie było niewykonanie przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 237/17. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny treść skargi oraz treść pisma skarżącego z dnia 13 września 2018 r. Również w uzasadnieniu skargi nie ma żadnej wzmianki mogącej wywołać wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. Warto zaznaczyć też, że skarżący nie próbował w żaden sposób modyfikować swojego żądania na dalszych etapach postępowania. Wobec powyższego nie można przyznać racji autorowi skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji powinien wezwać skarżącego do określenia przedmiotu zaskarżenia w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Następnie wyjaśnić należy, że w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Zmieniła ona między innymi treść art. 154 § 1 P.p.s.a., który w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r. stanowił, że: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepis ten, zgodnie z art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej stanowi natomiast, że: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". W nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. ustawodawca w art. 154 § 1 P.p.s.a. ograniczył zatem możliwości wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Jedynym przypadkiem, w którym złożenie takiej skargi jest dopuszczalne w świetle art. 154 § 1 P.p.s.a. jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z dotychczasowego zakresu art. 154 P.p.s.a. wyłączono kwestie dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku między innymi uchylającym zaskarżony akt. Zmiana art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podyktowana była równoczesną zmianą art. 149 tej ustawy, obejmującego obecnie kompleksowe uregulowanie kwestii dotyczących rozstrzygania o skargach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:]. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 634). Taki zabieg legislacyjny skutkuje tym, że w aktualnym stanie prawnym wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz o wymierzenie grzywny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności przysługuje stronie na podstawie art. 149 P.p.s.a., a nie art. 154 P.p.s.a. Zmiana art. 154 § 1 P.p.s.a. weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r., co spowodowało, że po tej dacie nierozpoznane skargi na niewykonanie wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności stają się niedopuszczalne, co w konsekwencji powinno skutkować ich odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 659). Z tych względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Odrzucenie skargi w tego rodzaju sprawie nie stoi natomiast na przeszkodzie wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 4