II SA/Gl 692/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M.K. i A.M. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski w wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez M. K. i A. M., zwanych dalej skarżącymi, uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na rzecz W. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, wentylacją mechaniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr 1, 2, 3, 4 położonych przy ul. [...] w T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł przede wszystkim, że po przeanalizowaniu przedłożonego projektu stwierdził, iż jego zawartość nie pozwala na dokonanie dokładnej weryfikacji zgodności zaplanowanych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w T. - etap II, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta T. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...]). W szczególności niemożliwe jest potwierdzenie zgodności zadeklarowanego w projekcie współczynnika intensywności zabudowy dla działki budowlanej objętej opracowaniem. Projektant nie wyszczególnił bowiem elementów zabudowy, których powierzchnię całkowitą przyjął w bilansie terenu jako 1931,95 m2, ani nie wyjaśnił sposobu, w jaki została ona wyliczona. Wskazana przez projektanta wartość powierzchni całkowitej - w ocenie tut. organu - jest zaniżona, a co za tym idzie wyliczony współczynnik intensywności zabudowy dla terenu inwestycji nie odpowiada stanowi faktycznemu. Organ wskazał, że - jak wynika z ustaleń planu miejscowego - dla terenu o symbolu 5 MW współczynnik intensywności zabudowy ustalony został jako: min. 0,3, maks. 1,5. Plan miejscowy nie określa własnej definicji współczynnika intensywności zabudowy, a zatem - w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - przyjąć należy, że ustalone j.w. wartości określają dopuszczalną wielkość powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zgodnie z polską normą nr PN-ISO 9836:1997 pt. "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" - powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku, przy czym jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad. W ocenie tutejszego organu projekt budowlany powinien zawierać szczegółowe wyliczenie (stosownie do powyższych wytycznych) powierzchni całkowitej wszystkich budynków istniejących i projektowanych na działce budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Dopiero tak obliczona powierzchnia całkowita zabudowy pozwoli na właściwe określenie faktycznego współczynnika intensywności zabudowy dla terenu inwestycji. Obliczenie to powinno mieć swoje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym. Organ podniósł, że analizując kwestię miejsc parkingowych stwierdził, iż w projekcie nie wskazano ile mieszkań znajduje się w istniejącym budynku jednorodzinnym położonym na terenie objętym zakresem opracowania, w związku z czym niemożliwe jest przeprowadzenie prawidłowej weryfikacji ilości miejsc parkingowych obsługujących budynek istniejący i budynek projektowany. Dodał, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny ma zostać usytuowany jako bezpośrednio przylegający do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dokumentacja projektowa nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki na temat zabezpieczenia tego budynku przed niekorzystnym wpływem projektowanych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienie okoliczności dotyczących powyższych kwestii jest konieczne przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (WT) (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) - wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W podsumowaniu organ wskazał, że opisane wyżej braki w projekcie budowlanym, wymagające korekty i wyjaśnienia przez projektanta, uniemożliwiają przeprowadzenie analizy tego projektu stosownie do zasad określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji, sprawdzając projekt budowlany, również nie dysponował materiałem pozwalającym na dokonanie prawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami, w tym z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co mogło mieć wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby okoliczności wskazane wyżej były przedmiotem analizy czy ustaleń organu I instancji, co tym samym stanowi o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdził, że organ I instancji - wydając decyzję w oparciu o przedłożony projekt, zawierający tak istotne braki w kontekście przytoczonych wymogów dotyczących zakresu i formy projektu budowlanego (stanowiące o niekompletności przedłożonego projektu) - naruszył art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w sposób uzasadniający zastosowanie przez organ odwoławczy regulacji przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika – podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 k.p.a. poprzez brak wykazania przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i brak zastosowania w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-4, ust. 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez brak wyciągnięcia należytych wniosków z zebranego materiału dowodowego, w szczególności po wykazaniu przez organ II instancji, że zatwierdzony przez Prezydenta Miasta T. projekt budowlany narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisy warunków technicznych. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ II instancji nie dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego i w konsekwencji przepisów, której to analizy organ administracji architektoniczno- budowlanej powinien dokonać w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Podnieśli, że organ II instancji zaniechał w ogóle rozpoznania sprawy w aspekcie postawionych przez nich zarzutów, uchylając się w tym zakresie od wypełnienia swoich obowiązków, a nadto zastosował rozstrzygnięcie, które pośrednio stanowiło kolejne uchylenie się od zastosowania obowiązków Organu II instancji, który jest w toku procedury administracyjnej w pełni merytorycznym organem, zobowiązanym w pierwszej kolejności do wydania decyzji merytorycznej. Skarżący podnieśli, że organ II instancji, w początkowej fazie swojego postępowania podjął działania, które są dodatkowym postępowaniem dowodowym, po czym w drugiej fazie postępowania wydał decyzję, w której wskazał, że w sprawie zaistniały okoliczności niewyjaśnione przez organ I instancji, a mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznaje, że np. wartość powierzchni całkowitej przyjętej w projekcie jest zaniżona, po czym podjął rozstrzygnięcie sugerujące, że do końca nie jest tego pewny i nie odmawia udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, że jednoznaczne ustalenie organu II instancji, iż część rozwiązań projektowych jest wprost niezgodnych z warunkami technicznymi, jest zupełnie wystarczające do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Podobne jednoznaczne ustalenia Organ II instancji może poczynić względem niezgodności rozwiązań projektowych z zapisami miejscowego planu. Wykazanie przez Organ II instancji ww. niezgodności projektu budowanego z przepisami, stanowi nadto rażące naruszenie dyspozycji art. 138 § 2a k.p.a., bowiem organ odwoławczy związuje organ I instancji wykładnią przepisów, czym zmusza ten organ do automatycznego wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jak tylko akta sprawy zostaną przekazane temu organowi i to bez konieczności dodatkowego wyjaśnienia jakichkolwiek dalszych okoliczności, jak chociażby tych związanych ze współczynnikiem intensywności zabudowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego – w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - stwierdzić należało, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że braki w projekcie budowlanym, wymagające korekty i wyjaśnienia przez projektanta, uniemożliwiają przeprowadzenie analizy tego projektu stosownie do zasad określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia przy tym wymagało, że w zaskarżonej decyzji organ zawarł stwierdzenia sprowadzające się do tego, iż organ I instancji, sprawdzając projekt budowlany, również nie dysponował materiałem pozwalającym na dokonanie prawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami, w tym z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co mogło mieć wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie. Zasadnie zatem organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., których dopuścił się organ pierwszej instancji, zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie określonym w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. W podsumowaniu podkreślenia wymagało, że w związku ze stwierdzonym wyżej naruszeniem przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji - jako zgodną z prawem ocenić należało decyzję Wojewody Śląskiego uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wobec tego - na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. - sprzeciw należało oddalić.