II OSK 199/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 96/19 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 96/19) oddalił skargę Z.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w K. (dalej jako PINB) prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości D., gmina K. – L.. W dniu [...] czerwca 2016 r. organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożył na współwłaścicieli tej działki tj. Z.B. i M.B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] września 2016 r. wskazanych w treści postanowienia dokumentów. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (dalej p.b.). W dniu [...] czerwca 2017 r. inwestorzy złożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nałożył na M.B. i Z.B. obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej z tytułu realizacji inwestycji pod nazwą: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w miejscowości D., gmina K.-L.". Wysokości tej opłaty określona została na 50 tys. zł. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zawiera przesłanki jakie należy spełnić, aby zalegalizować samowolnie wybudowaną inwestycję. Na podstawie dostarczonych przez inwestorów dokumentów organ I instancji uznał, iż przesłanki legalizacyjne w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione. Organ I instancji wyjaśnił szczegółowo sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej wynikający z art. 59f Prawa budowlanego. Zażalenie na opisane wyżej postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w K. wniósł Z.B.. Zarzucił m.in. błędną kwalifikację robót budowlanych, a przez to wybór niewłaściwego trybu postępowania legalizującego oraz brak ustalenia inwestora spornych robót budowlanych. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: MWINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Za poprawne uznał ustalenia dotyczące określenia stron postępowania, zakwalifikowania robót budowlanych jako rozbudowy, prowadzenie postępowania w odpowiednim trybie. Nie zgodził się jednak z tym, iż zostały spełnione konieczne przesłanki legalizacji samowoli budowlanej. Organ II instancji stwierdził bowiem, że roboty budowlane nie spełniają wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że nie jest aktualnie możliwe przeprowadzenie postępowania legalizującego, a w konsekwencji wydanie postanowienia o uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. MWINB wskazał, że w oparciu o wyniki oględziny spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w miejscowości D., zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako "rozbudowa" (art. 3 pkt 6 u.p.b.). Została ona zrealizowana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ odwoławczy podał, że skutkiem niedopełnienia przez inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) było wdrożenie trybu określonego w art. 48 ust. 2 u.p.b. oraz nałożenie na właścicieli przedmiotowego budynku obowiązku przedłożenia w określonym terminie wymaganych dokumentów. W ocenie organu II instancji, PINB bezpodstawnie uznał złożone przez inwestorów dokumenty za kompletne i odpowiadające wymaganiom określonym w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego uznał, iż rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie odpowiada obowiązującym przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej związanych z określonym usytuowaniem obiektu na działce. Wprawdzie do projektu dołączono kopię: "Ekspertyzy technicznej dotyczącej spełnienia w inny sposób wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] D. gmina K. – L." opracowaną przez mgr inż. C. L. i mgr inż. L. S., opieczętowaną przez Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz kopię postanowienia Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w §12, §271, § 239, § 240 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jednak dokumenty te nie stanowią o zgodności przedłożonego projektu z przepisami. WINB podkreślił, iż ekspertyza techniczna, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. może jedynie poprzedzać, a nie zastępować upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym stanowi art. 9 p.b. Wnioski wypływające z ekspertyzy mogą stanowić podstawę do wystąpienia z podaniem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. MWINB wskazał przy tym, że podmiotami uprawnionymi do występowania z takimi wnioskami są jedynie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Akcentował organ odwoławczy, że przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie określają tryb występowania przez organy administracji o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 ust. 2 p.b.). Skoro nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 49 ust 1 i 2 p.b., to niezasadnie ustalono opłatę legalizacyjną. Organ odwoławczy podkreślił zarazem, że zarówno wysokość tej opłaty, kwalifikacja przedmiotowych robót, przyjęty tryb postępowania, jak i adresaci obowiązku jej uiszczenia zostali ustaleni prawidłowo. Złożona przez inwestorów dokumentacja wykazała niezgodność inwestycji z przepisami techniczno–budowlanymi, co obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze na opisane wyżej postanowienie MWINB z dnia [...] listopada 2018 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.B. zarzucił naruszenie: - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jedynie pozorne uzasadnienie postanowienia, albowiem w zaskarżonym postanowieniu brak jest pełnego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, a ponadto uzasadnienie jest nieprawidłowe; - art. 15 K.p.a. poprzez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w zażaleniu; - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie uregulowania zawarte w tym przepisie nie mogą mieć zastosowania; - art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż odstępstwa od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie można uzyskać jedynie w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno - budowlanej. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podniósł zarzut błędnego zakwalifikowania przez organy administracji spornych robót budowlanych jako rozbudowy oraz daty wykonania tych robót. Ponadto skarżący nie zgodził się z organem II instancji, aby przedłożone przez niego dokumenty – postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2017 r. wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w §12, § 271, § 240 rozporządzenia o warunkach technicznych – nie były wystarczające do zatwierdzenia w trybie postępowania legalizacyjnego. Przytaczając orzecznictwo NSA skarżący podniósł, iż odstępstwa od warunków technicznych można także uzyskać od organów nadzoru budowlanego w toku procedury legalizacyjnej, a nie wyłącznie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej – w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. oddalił skargę. Podał, że nie było sporne wykonanie przez inwestorów Z.B. i M.B. robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych niespełniających wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób podany w § 12, § 271, § 240 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej także jako "warunki techniczne"). Spór dotyczył kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy, a w konsekwencji zastosowania trybu z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz kwestii możliwości legalizacji wykonanych samowolnie prac budowalnych bez konieczności uzyskiwania odstępstwa od postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane prace jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...] w miejscowości D.. Zwrócił uwagę WSA w Krakowie, że rozbudową jest powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Rozbudową będzie powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08). Sąd I instancji podkreślił, że PINB dokonał porównania projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę ze stanem zrealizowanym. Wskazał, że w protokole oględzin budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] kwietnia 2016 r. na działce ew. nr [...] w m. D., gm. K. – L. zapisano, iż: "Pomieszczenie parteru (pokój dzienny) powiększono poprzez zabudowę powierzchni pod balkonem. (...) Od północnej strony w miejscu projektowanych schodów na parter i ich zadaszenia, obecnie znajduje się klatka schodowa na I piętro zabudowana ścianami oraz przekryta dachem." W ocenie sądu I instancji, niewątpliwie doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku. Zwiększyły się bowiem parametry istniejącego obiektu budowlanego (kubatura) oraz jego powierzchnia zabudowy. Zatem twierdzenia skarżącego, że wykonane prace stanowią w istocie przebudowę budynku a organ nie wykazał, że jest to rozbudowa, są w ocenie sądu I instancji - nietrafne. Zdaniem WSA w Krakowie, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny spornych robót, a następnie udokumentował wszystkie wykonane samowolnie prace za pomocą opisanych zdjęć, które znajdują się w aktach sprawy. W tej sytuacji nie można było organom nadzoru budowlanego zasadnie zarzucić naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Odmienny pogląd skarżącego – w ocenie WSA w Krakowie - wynika z dążenia do zastosowania wobec niego mniej surowego reżimu legalizacji samowoli budowlanej, przewidzianego w art. 50 i nast. p.b. W konsekwencji przyjęcia, że sporne roboty stanowiły rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego skarżącego, uznał sąd I instancji, że organy właściwie zastosowały w sprawie tryb z art. 48 p.b. wdrażając procedurę legalizacyjną. Akcentował sąd, że zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b., organ nadzoru budowlanego (przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej) powinien m.in. przeanalizować, czy oceniana budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części (w zależności od zakresu samowoli budowlanej) do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b.). Przy dokonywaniu tej oceny należy mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Zasadnie - w ocenie sądu I instancji - uznał zatem MWINB, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona wskazana powyżej przesłanka legalizacji samowoli budowlanej. Zrealizowana rozbudowa obiektu narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie zachowano bowiem wymaganej tym przepisem odległości zabudowy od granicy działki. Zabudowanie schodów i przybliżenie się na 70 cm do granicy (niesporne) nie spełnia wymagań przeciwpożarowych przewidzianych w rozporządzeniu. Zdaniem WSA w Krakowie, słusznie organ odwoławczy uznał, że uzyskana przez inwestora Ekspertyza techniczna dotycząca spełnienia w inny sposób wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] D. gmina K.-L. oraz postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydane w oparciu o art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - wyraża jedynie zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i nie może mieć wpływu na ocenę, czy przedstawiony projekt budowlany narusza §12 rozporządzenia w zakresie wymaganych odległości projektowanego budynku od granicy działki. Uwzględnienie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy zastosowaniu § 207 ust. 2 tego rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego lub rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub wojewódzkim inspektorem sanitarnym - odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy (...) – tak wyrok NSA z 26 września 2007 r. II OSK 1254/06. Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z ww. rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 p.b. albo na podstawie § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., II OSK 3098/14). W ocenie sądu I instancji, zasadnie zatem MWINB podniósł, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność rozważenia przez PINB kwestii uzyskania odstępstwa od bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 p.b. Takiej analizy nie przeprowadził organ I instancji uznając, że wystarczające są w tym zakresie przedłożone przez inwestorów dokumenty (ekspertyza techniczna i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2017 r.). WSA w Krakowie opowiedział się za poglądem dopuszczającym możliwość stosowania instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych także w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego, czyli przed organami nadzoru budowlanego. Podsumował sąd I instancji, że dopiero po dokonaniu stosownej analizy okoliczności sprawy uwzględniającej możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, względnie zobowiązaniu inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. do przedłożenia takiej zgody, możliwe będzie podjęcie właściwej decyzji w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r. wniósł Z.B., zaskarżając wyrok ten w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; p.p.s.a.). W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez pominięcie tych przepisów będące skutkiem błędnego wnioskowania, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wymaga wdrożenia trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na to, iż w sprawie doszło ewentualnie do przebudowy, a nie rozbudowy budynku, co skutkować powinno wszczęciem postępowania naprawczego; 2) par. 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w rozpatrywanej sprawie uregulowanie te nie mogą mieć zastosowania. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie: 1. Art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, a dotyczących zakwalifikowania wykonanych robót jako rozbudowy obiektu, a nie jego przebudowy; 2. Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, w szczególności dotyczących tego, że trybem właściwym do likwidacji robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej winien być ewentualnie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, a ponadto błędnego przyjęcia przez sąd I instancji, iż nie było możliwości zalegalizowania wykonanych robót na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżącego; 3. Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, 8, 77 par. 1, 80 i art. 107 par. 3 k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego zebrały cały materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, mimo że materiał ten wskazuje na brak podstaw do zastosowania tego trybu likwidacji samowoli budowlanej; 4. Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się sądu do wszystkich zarzutów skargi m.in. co do faktu, że w spornym obiekcie wykonywane były różnorodne roboty, nie tylko te, które sąd uznał za rozbudowę ale również i takie, które wyłącznie mogą być kwalifikowane jako przebudowa lub remont i że w stosunku do nich winien zostać zastosowany tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie żądała uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Zawierała też wniosek zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej podano m.in., że nieznaczne powiększenie charakterystycznych parametrów budynku (kubatura, powierzchnia zabudowy) nie może skutkować automatyzmem w kwalifikacji takich robót jako rozbudowy. W okolicznościach sprawy mamy bowiem do czynienia w istocie z przebudową. W tym zakresie zwrócono uwagę na art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że nie będzie istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego zmiana parametrów realizowanego obiektu o nie więcej niż 2%. Skarga kasacyjna akcentowała, że powyższe zagadnienie nie było w ogóle rozważone w sprawie. Zwrócono też uwagę, że WSA w Krakowie pominął to, iż w spornym obiekcie budowlanym wykonywane były różnorodne roboty, nie tylko te, które uznane zostały przez sąd I instancji za rozbudowę ale też takie, które stanowiły remont i przebudowę. Tymczasem art. 48 Prawa budowlanego odnosić można wyłącznie do przebudowy, co w ocenie skargi kasacyjnej oznacza, że zastosowanie tego reżimu prawnego do wszystkich robót było niewłaściwe. Wskazano też, że w przypadku braku zalegalizowania spornych robót konieczne będzie wydanie nakazu rozbiórki, co obejmie także tę część substancji budynku, która wybudowana została legalnie. Taka zaś sytuacja nie jest dopuszczalna. Zwrócono uwagę, że błędne było zapatrywanie sądu I instancji, iż do legalizacji spornych robót konieczne jest uzyskanie odstępstwa, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego. W ocenie skargi kasacyjnej, wystarczająca w tym względzie jest ekspertyza techniczna i postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W przedmiotowej sprawie, zabudowanie schodów (klatka schodowa) i przybliżenie się na 70 cm tą częścią budynku do granicy z działką sąsiednią uznane zostało przez Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jak nie stanowiące zagrożenia pożarowego. Żadne inne kwestie, oprócz bezpieczeństwa pożarowego nie mogą być brane pod uwagę w kontekście obecnego usytuowania spornego obiektu budowlanego w stosunku do działki sąsiedniej, a to dlatego, że żadne inne kwestie nie mają znaczenia w zakresie spełnienia warunków technicznych przedmiotowego obiektu. Zwrócono też uwagę, że par. 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się do wszystkich wymagań określonych w par. 1 tego aktu, a nie tylko do ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Nie był trafny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna kwestionowała przyjęty przez sąd I instancji charakter prawny zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych i w konsekwencji zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie skargi kasacyjnej, wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę obiektu, nie zaś rozbudowę, jak uznał WSA w Krakowie. Należy jednak wskazać, że w kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie nie ulegało wątpliwości to, że inwestor, w miejsce pierwotnie projektowanych i objętych zatwierdzonym pozwoleniem na budowę zewnętrznych schodów, zrealizował zamkniętą klatkę schodową, wbudowaną w elewację budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Efekt tych prac utrwalony został w materiale fotograficznym stanowiącym akta sprawy. Nadto, inwestor zrealizował na parterze obiektu pomieszczenie (pokój dzienny) zabudowując powierzchnię znajdującą się pod projektowanym pierwotnie balkonem. Zakres tych robót, jak trafnie przyjął sąd I instancji – nie stanowił przebudowy. Przez przebudowę bowiem – stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego – rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Tymczasem w ocenianym przypadku, fakt realizacji klatki schodowej, jak i dodatkowego pomieszczenia na parterze budynku, spowodował zarówno zwiększenie kubatury obiektu, jak i doprowadził do powiększenia powierzchni zabudowy. Uznać więc należało, że nastąpiła zmiana, wskazanych wyżej, charakterystycznych parametrów obiektu, wykluczająca możliwość przyjęcia, że w sprawie mogła mieć miejsce jedynie przebudowa. Skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku. Niewadliwie więc przyjął sąd I instancji, że dobudowanie klatki schodowej do budynku, w miejsce projektowanych schodów oraz zrealizowanie dodatkowego pomieszczenia, świadczy o wykonanej rozbudowie obiektu, a nie jego przebudowie czy też remoncie, jak wskazywała skarga kasacyjna. Przyjęta zatem przez sąd I instancji i organy nadzoru budowlanego kwalifikacja prawna zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych była trafna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przeciwko dokonanej kwalifikacji robót budowlanych nie może przemawiać art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Wskazać bowiem należy, że przepis ten określa sytuacje, które nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dostrzec należy, że przedmiot kontrolowanej przez sąd I instancji sprawy nie odnosił się do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, lecz dotyczył rozbudowy obiektu o dodatkowe elementy (klatka schodowa, pokój). Wbrew skardze kasacyjnej, w sprawie tej nie wystąpił też przypadek regulowany powołanym wyżej przepisem, a dotyczący nieznacznego tylko (do 2%) powiększenia wysokości, szerokości, czy długości obiektu. Takich okoliczności w ogóle nie wykazywała ani skarga kasacyjna, ani inwestor w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla oceny tej sprawy był też podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że wykonane prace budowlane stanowić mogły też remont czy przebudowę budynku. Podkreślić należy, że przedmiot kontrolowanego postępowania, jak też i jego zakres, zostały precyzyjnie i właściwie określone przez organy nadzoru budowlanego. Postępowaniem legalizacyjnym objęto bowiem rozbudowę budynku mieszkalnego. Był to bowiem najszerszy i najdalej idący zakres zrealizowanych przez inwestora prac, który determinował charakter prawny wykonanych robót budowlanych. W tych okolicznościach, niewadliwie wdrożony został tryb legalizacji z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a nie naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Zarzucając naruszenia par. 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065) skarga kasacyjna wskazywała na błędną wykładnię tego przepisu skutkującą przyjęciem, że w sprawie uregulowanie te nie mogą mieć zastosowania. Powołany przepis stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 - wymagania, o których mowa w § 1 tego aktu, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Zasadnie jednak przyjął sąd I instancji, że odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa zaś od pozostałych wymogów wynikających z tego rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 Prawa budowanego albo na podstawie § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 16 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3098/14) par. 2 ust. 2 rozporządzenia nie można interpretować jako samodzielnej przesłanki umożliwiającej dokonywanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Rozporządzenie bowiem jest aktem wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Powoływane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten nie zawiera upoważnienia dla właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Nie można więc dokonywać wykładni par. 2 ust. 1 rozporządzenia sposób, który by wykraczał poza treść upoważnienia ustawowego. Właściwą zatem podstawę prawną dla dokonania odstępstw od przepisów techniczno-budowalnych stanowi art. 9 ustawy Prawo budowlane albo par. 12 ust. 2 rozporządzenia w zakresie w jakim dopuszcza odstępstwa od zasady wynikającej z ust. 1. Stwierdzić więc trzeba, że trafnie przyjął sąd I instancji, iż par. 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, nie mógł stanowić podstawy do dokonania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie dotyczącym kwestii odległości budynku od granicy sąsiedniej działki. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania także nie okazały się trafne. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że sporządzone przez sąd I instancji uzasadnienie wyroku odnosi się do tych aspektów sprawy, które były istotne i kluczowe z punktu widzenia kwalifikacji prawnej zrealizowanych samowolnie robót budowlanych. Dokona przez WSA w Krakowie ocena tych robót, jak wyżej już wskazano, była trafna, gdyż brak było podstaw do przyjmowania, że zrealizowane roboty mogą stanowić przebudowę lub jedynie remont budynku. Nietrafne okazały się też zarzuty naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3 k.p.a. Odnośnie tego zarzutu odesłać należy do poczynionych wyżej ocen w zakresie kwalifikacji prawnej robót budowlanych i wdrożonego trybu ich legalizacji. Materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu, w tym obrazująca zakres i rodzaj zrealizowanych przez inwestora prac - dokumentacja fotograficzna, pozwalały należycie ustalić i ocenić charakter tych robót i dokonać właściwej ich kwalifikacji prawnej. Brak było więc podstaw do przyjmowania, iż zebrane dowody mogły zawierać braki lub też uzasadniać odmienną, od przyjętej przez sąd I instancji, ocenę kontrolowanej sprawy. W oparciu o powyższe należało zatem przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.