II SAB/Wa 446/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Kalendarze spotkań Ministra Sprawiedliwości za okres od [...] listopada 2015 r. do dnia wykonania wniosku; 2. Księgi wyjść/wejść do Ministra Sprawiedliwości za okres od dnia [...] listopada do dnia wykonania wniosku; 3. Rejestr umów za okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia wykonania wniosku; 4. Liczby wniosków o ponowne wykorzystanie informacji publicznej w latach 2014 i 2015. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. o udzielono skarżącemu odpowiedzi, iż w roku 2014 r. do organu wpłynęły 3 wnioski o ponowne wykorzystanie informacji natomiast w roku2015 dwa takie wnioski. Odnoszą się do punktu 3 wniosku przekazano wykaz umów zawartych w Ministerstwie w okresie od [...] listopada do dnia [...] grudnia 2015 r. Natomiast odnośnie punktów 1 i 2 wniosku wskazano, iż żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że prowadzony w tut. Urzędzie kalendarz Ministra Sprawiedliwości jest zbiorem roboczych informacji odnotowywanych przez najbliższych współpracowników Ministra. W ramach organizacji, jaką jest tut. Urząd, kalendarz traktowany jest jako materiał wewnętrzny, roboczy i niewiążący. Kalendarz jest wykorzystany jedynie posiłkowo przez najbliższych współpracowników Ministra, jako narzędzie pomocnicze w realizacji codziennych obowiązków przez te osoby. Co istotne treść prowadzonego kalendarza nie oddaje działań podejmowanych przez Ministra Sprawiedliwości. Z jednej bowiem strony wpisy zamieszczane w kalendarzu dotyczą, wydarzeń, które nie zawsze dochodzą do skutku (spotkania są odwoływane lub przekładane na inny termin etc.), z drugiej zaś strony, nie każde spotkanie Ministra Sprawiedliwość, które faktycznie ma miejsce jest odnotowywane w kalendarzu (np. w związku z krótkim terminem wystosowania zaproszenia). Stąd treść roboczych wpisów może wprowadzać w błąd i nie stanowi informacji o faktach, a w konsekwencji nie starowi informacji publicznej. Natomiast księga wyjść/wejść do Ministra jest sporządzana w celu zachowania bezpieczeństwa w poszczególnych budynkach Ministerstwa Sprawiedliwości dla potrzeb organizacyjnych. Są to nośniki o charakterze wewnętrznym i czysto technicznym nie stanowią informacji publicznej. W skardze na bezczynność ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej Kalendarza spotkań Ministra Sprawiedliwości oraz księgi wejść/wyjść do Ministerstwa Sprawiedliwości, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stowarzyszenie [...] wskazało na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez uznanie że nie można uzyskać informacji dotyczących kalendarza spotkań Ministra czy też księgi wyjść/wejść do urzędu. Wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie wskazało, że informacja dotycząca kalendarza spotkań oraz księgi wejść i wyjść Ministra posiada walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż spotkania, które odbywał Minister są związane zrealizowaniem jego obowiązków służbowych i są wykonywane w ramach zadań ustawowych czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach przez niego odbywanych omawiane były sprawy publiczne. Obywatele powinni mieć umożliwiony dostęp do informacji w jaki sposób Minister spełnia swoje funkcje publiczne w zakresie, w jakim uprawnia go do tego urząd i w jaki sposób spędza czas wypełniając swoje obowiązki. Urzędnicy, czy to na szczeblu państwowym czy też regionalnym, powinni mieć na uwadze, że bezpośrednio lub pośrednio, zostali wybrany przez ludzi i to właśnie ludzi powinno reprezentować i przed nimi odpowiadać za to, co robią. Twierdzenie, że kalendarz spotkań ma charakter, roboczy a do wskazanych w nim spotkań mogło nie dojść ze względu na ich odwoływanie lub przekładanie na inny termin jest niesłuszne, ponieważ wniosek dotyczył spotkań wymienionych w kalendarzu z czasu przeszłego, które już się odbyły - należy to zatem traktować .jedynie jako sprawozdanie urzędnika z obowiązków, które pełni. Planowanie spotkań, nawet jeżeli ostatecznie me dochodzą one do skutku, także są przejawem działalności organu publicznego. Z drugiej strony, odpowiadając na stanowisko Ministerstwa, w którym wyrażono, że nie wszystkie spotkania, które się odbyły są odnotowywane w kalendarzu należy wskazać, że taka sytuacja nie powinna mieć miejsca. Są to działania, które powinny podlegać kontroli społecznej - każdy obywatel ma prawo wiedzieć, co osoba publiczna robi w czasie pracy, a nieodnotowywanie takich informacji, (nawet, jeśli spotkania te nie były planowane) odbiera obywatelom możliwość sprawdzania poczynań osób pełniących funkcje publiczne. Zatem nieudostępnienie niniejszej informacji godzi w prawo obywatela do dostępu do informacji o działalności organów publicznych, wyrażone w art. 61 ust. t Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżącym została udzielona odpowiedz na jego wniosek. Podniósł, że żądanie skarżącego nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2.001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r.. poz. 782 ze zm.), dalej "udip" oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy udip. Jak stanowi przepis art. 1 ust. i udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip, poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu udip jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Za informację publiczną uznaje się zatem m. in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78. poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska. Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002. s. 28; M. Bidziński. M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. C. H. Beck 2010. s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroi unia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122. Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną "stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących". Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 udip. stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister Sprawiedliwości. Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 149 ust. 1, że kieruje określonym działem administracji rządowej. Oceniając natomiast wniosek skarżącego Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym Sąd doszedł do przekonania, że żądane informacje dotyczące kalendarza spotkań Ministra oraz księgi wyjść/wejść do Ministerstwa Sprawiedliwości nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kalendarz (terminarz) spotkań jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nic odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (publ. w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na cytowany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". W ocenie Sądu żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym, o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu - co w świetle uzasadnienia wyroku TK - nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Przy czym warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarz ministra. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej Ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000). W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskie ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, że jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych i państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16). Nie jest również zdaniem Sadu informacją publiczną księga wyjść/wejść do Ministerstwa. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest, to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Przy czym gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku z ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa u art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem cech takiej informacji nic posiada. Tym samym w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo przyjął, że żądanie skarżącego zawarte w punkcie 1 i 2 jego wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. nie dotyczy informacji publicznej o czym poinformował wnioskodawca pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Stąd też zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony i skargę należało – oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji wyroku.