II SA/Rz 280/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]ostatnio zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] poprzez dodanie pkt 1a, którym ustalono K.J.opłatę za pobyt M.K. w Domu Pomocy Społecznej ( dalej: "DPS") od 1 maja 2018 r. do 30 września 2018 r. w wysokości 19,04 zł miesięcznie. W podstawie prawnej decyzji powołano art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art 8, 61, 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze z.; dalej: "u.p.s."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]Prezydent Miasta umieścił M.K. w DPS przy ul. S. 1. Kolejną decyzją z dnia[...]sierpnia 2013 r. nr [...]w pkt 1 ustalił M.K. opłatę za pobyt w DPS w wysokości 70 % osiąganych dochodów tj. 37,30 zł miesięcznie, w punkcie 2 pozostałą kwotą, stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, a opłatą wnoszoną przez osobę obowiązaną zgodnie z art 61 ust. 1 pkt 1 obciążył Gminę. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zmienił pkt 1 decyzji z dnia[...] sierpnia 2013 r. nr [...]w ten sposób, że ustalił M.K. opłatę za pobyt w DPS od 1 do 31 marca 2014 r. w wysokości 1.054,46 zł zaś od kwietnia 2017 r. w wysokości 826,26 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] organ I instancji zmienił decyzję z dnia[...]sierpnia 2013 r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. poprzez dodanie pkt 1a, któremu nadał brzmienie: ustalić K.J. opłatę za pobyt M.K. w DPS od 1 maja 2018 r. w wysokości 19,04 zł miesięcznie. Decyzja ta została uchylona w administracyjnym toku instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Uchylając decyzję I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji wskazał, że z wniesionego odwołania wynikało, że osobami zobowiązanymi do poniesienia odpłatności za pobyt M.K. w DPS są: żona O.M. oraz córka K.J.. Z akt administracyjnych nie wynikało natomiast aby organ prowadził postępowanie w stosunku do małżonki M.K.. Dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania, ustalające wysokość dochodów wszystkich zobowiązanych pozwoli, zdaniem organu II instancji, wydać prawidłową decyzję ustalającą opłaty, bądź ustalającą, że dana osoba nie kwalifikuje się do ich ponoszenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji wydał w dniu [...] października 2018 r. decyzję nr [...] o treści tożsamej do decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że podjęte próby ustalenia pobytu żony mieszkańca DPS skończyły się niepowodzeniem. Decyzję tą utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając zarówno ustalenia organu I instancji, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Zdaniem organu II instancji, organ podjął wszelkie możliwe działania mające na celu ustalenie miejsca pobytu O.M., tym samym nie można zarzucić podjęcia pozornych czynności. Powołując się przy tym na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 881/17 wskazał, że przepisy nie nakładają na organy obowiązków poszukiwawczych, a także, że wobec niemożności ustalenia miejsca pobytu osoby zobowiązanej, a tym samym ustalenia sytuacji finansowej małżonki mieszkańca, organ nie miał możliwości wszczęcia postępowania. W skardze do Sądu K.J. zarzuciła decyzji organu II instancji: 1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. w szczególności poprzez przyjęcie, że organ I instancji użył wszystkich dostępnych środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. do ustalenia aktualnego adresu pobytu O.M. i zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sytuacji gdy podjęte zostały jedynie pozorne działania mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania O.M.. 2) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organu w szczególności przyjęcie, że: a) organy nie mają obowiązku poszukiwania miejsca zamieszkania O.M. w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż O.M. żyje i pozostaje w związku małżeńskim z M. K. a zatem jest osobą której obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania M.K. wyprzedza obowiązek skarżącej, a zatem dotarcie do niej jest okolicznością kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, b) brak możliwości ustalenia miejsca pobytu O.M. uprawniało organ I instancji do przerzucenia ciężaru ponoszenia opłat za pobyt M.K. w DPS na skarżącą tj. do ustalenia, że to skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt M.K. w DPS. 3) Naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że na skarżącą jako zstępną przeszedł obowiązek ponoszenia dopłaty za pobyt M.K. w DPS z uwagi na brak możliwości ustalenia adresu zamieszkania żony M.K., O.M., w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do przyjęcia, że na skarżącą nie przeszedł obowiązek ponoszenia dopłat za pobyt M.K. w DPS ponieważ obowiązek ten obciąża O.M. jako żonę lub gminę na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. W uzasadnieniu wskazała, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu braku ustalenia czy O.M. widnieje w rejestrze zamieszkania cudzoziemców, w którym gromadzony jest zbiór danych cudzoziemców zameldowanych zarówno na pobyt stały, jak i na pobyt czasowy. Podniosła, że o okoliczności tej sygnalizowała organowi I instancji, podkreślając, że wyżej wymieniona może nie posiadać obywatelstwa polskiego. Końcowo podkreśliła, że tak długo, jak O.M. żyje i jest żoną M.K., tak długo na skarżącą nie przechodzi obowiązek pokrywania kosztów jego pobytu w DPS, a także, że nie powinna być obciążana negatywnymi konsekwencjami faktu, że organ I instancji nie był w stanie ustalić dokładnego miejsca zamieszkania O.M.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśniane okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, że okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy ( wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/80). Dopiero bowiem na tle prawidłowych ustaleń faktycznych możliwa jest ocena prawidłowości oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonania oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny tego czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu organy nie wywiązały się z tego obowiązku, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu II jak i I instancji. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS, poprzez nałożenie obowiązku odpłatności za ten pobyt, w zakresie nieuregulowanym przez mieszkańca DPS, na jego córkę K.J.. Decyzje zostały wydane po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...] czerwca 2018 r. nr [...] , która odpłatnością za pobyt w DPS dodatkowo, poza mieszkańcem, obciążyła K.J.. Podstawą kasatoryjnej decyzji organu II instancji był brak wyjaśnień co do małżonka mieszkańca DPS, którego obowiązek pokrycia kosztów pobytu mieszkańca DPS poprzedzał obowiązek K.J.. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił między innymi art 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z nimi: Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Aktualnie nie budzi sporów orzeczniczych stanowisko, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i co do osoby nim obciążonej. ( uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17). Przepis art 61 ust. 1 u.p.s. określa krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie kolejność w jakiej wymienione podmiotu ponoszą odpłatność za ten pobyt. W zakresie kolejności przechodzenia obowiązku odpłatności wynika, że w pierwszej kolejności opłatę za pobyt ponosi mieszkaniec domu, w sytuacji gdy mieszkaniec domu nie osiąga dochodu lub nie jest wystarczający, aby pokryć w całości pełną jej wysokość, to obowiązek odpłatności w odpowiedniej wysokości może przejść na małżonka mieszkańca, jego zstępnych i w dalszej kolejności wstępnych. Reguła kolejności nie ma znaczenia w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. Organ winien prowadzić postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postepowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z żadnego przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. ( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 46/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 56/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 198/18). Ustalenie odpłatności względem dalszej grupy jest możliwe poprzez wykluczenie możliwości ustalenia odpłatności względem grupy poprzedzającej na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Rolą organu jest przy tym wszczęcie poszukiwań osób, które wymienia art 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Uzyskują one status strony w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność. W sprawie na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Miasta Wydziału Spraw Obywatelskich organy ustaliły, że M.K. jest żonaty z O.M., rodzice oraz syn z pierwszego małżeństwa nie żyją. Z pierwszego małżeństwa pochodzi również córka K.J., co do której prowadzone jest postępowanie. Żona nie figuruje w rejestrze mieszkańców prowadzonym przez Urząd Miasta ( akta administracyjne –k.15). Informacji o aktualnym miejscu zamieszkania O.M. nie posiadał również, zapytany o jej podanie M.K., który wskazał, że nie utrzymuje z żoną żadnych kontaktów, ostatnie znane mu miejsce zamieszkania to L., ale dokładnego adresu nie zna. Celem uzyskania tych informacji organ zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW o wskazanie adresu zameldowania na pobyt stały, serię i numer aktualnego dowodu osobistego, adresu zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące ( akta administracyjne - k.6 ). W odpowiedzi na wniosek poinformowano, że O.M. ur. 14 września 1952 r. nie figuruje w rejestrze Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL). O wskazanie powyższych informacji organ zwrócił się również do K.J. – pismo z dnia 5 września 2018 r. ( akta administracyjne – k.20). Również ona nie podała tych informacji. W odwołaniu od decyzji I instancji podniosła natomiast, że organ nie sprawdził czy O.M. widnieje w rejestrze zamieszkania cudzoziemców, w którym gromadzony jest zbiór danych cudzoziemców zameldowanych zarówno na pobyt stały jak i czasowy, pomimo sygnalizacji, że może nie posiadać obywatelstwa polskiego. Organ I instancji stwierdził, że nie jest w stanie ustalić sytuacji dochodowej wyżej wymienionej osoby i prowadzić względem niej postępowania, a organ odwoławczy potwierdził te ustalenia wskazując jednocześnie, że organ I instancji podjął wszelkie działania mające na celu ustalenie miejsce pobytu O.M.. Zdaniem Sądu przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w całości zaakceptowane przez organ II instancji nie usprawiedliwiało pominięcia O.M. w decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS. Nie wytrzymuje krytyki twierdzenie organu II instancji o przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący w sytuacji pominięcia zgłoszonego przez skarżącą dowodu oraz o niemożliwości wszczęcia względem O.M. postępowania w sytuacji spoczywającego na organie obowiązku poszukiwania i wszczęcia postępowania względem wszystkich zobowiązanych wymienionych w art 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W sytuacji nieprzeprowadzenia wszystkich dostępnych środków dowodowych celem poszukiwania osób należących do pierwszej, po mieszkańcu, grupy zobowiązanych, obciążenie tym obowiązkiem osób zobowiązanych w dalszej kolejności- K. J., jako zstępnej mieszkańca, słusznym czyni zarzut arbitralnego wyboru osób obowiązanych do ponoszenia tej opłaty. Z obowiązku prowadzenia postępowania względem wszystkich zobowiązanych wynika, że nawet w sytuacji gdy wszystkie dostępne środki dowodowe zawodzą i nie pozwalają na ustalenie miejsca pobytu zobowiązanego, brak jest podstaw do pominięcia tej osoby przy rozstrzyganiu o odpłatności. "W sytuacji gdy dowody z dokumentów poświadczają stan, w którym strona postępowania jest nieobecna, powinno to skierować organ do stosowania art 34 K.p.a., czyli do wystąpienia do Sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Zadaniem kuratora jest przede wszystkim poszukiwanie osoby nieobecnej, a poza tym sprawowanie zwykłego zarządu jego majątkiem, a więc dokonywanie koniecznych czynności faktycznych i prawnych, mających na celu zachowanie majątku. Pominięcie tej regulacji prowadzi w swych skutkach do rozstrzygania o odpłatności z pominięciem jednej z osób obowiązanych, czyli z naruszeniem art 59 ust. 1 w zw. z art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ( tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 749/14). Przeprowadzona przez Sąd analiza postepowania wykazała słuszność podniesionych w skardze zarzutów, tak co do naruszenia art 7 i 77 §1 i 80 K.p.a, a w przypadku organu II instancji także art 138 K.p.a. Uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art 8 K.p.a poprzez prowadzenia postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów, przyjęcia przez organy, że nie mają obowiązku poszukiwania miejsca zamieszkania O.M., przerzucenia ciężaru wykazania tych okoliczności na skarżącą. Nieprawidłowość ustaleń uniemożliwiła dokonanie oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji rozstrzygnie w przedmiocie istnienia i ewentualnie zakresu obowiązku ponoszenia przez skarżącą opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do postanowień art 59 i 61 u.p.s. uwzględniając wskazania Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na zakres stwierdzonego naruszenia i jego wpływu na ustalanie bądź też brak podstaw do ustalenia obowiązku, Sąd uchylił również decyzję organu I instancji na podstawie art 135 P.p.s.a.