I SA/Wa 1272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażalenia W. L., postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, w trybie art. 154 kpa, decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2002 r. nr [...] orzekającej, że część parceli gruntowej [...] kat. [...], część parceli budowlanej [...] kat [...], objęte lwh [...], odpowiadające działce nr [...] o pow. [...] ha, część parceli gruntowej [...] kat. [...] i część parceli gruntowej [...] kat. [...], objęte lwh [...], odpowiadające działce nr [...] o pow. [...] ha, w części stanowiącej zespół dworsko-parkowy, będące częścią majątku ziemskiego [...] o pow. [...] ha podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego –"dekretem" i jako takie podlegały przejęciu na Skarb Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r. orzekł, że część parceli gruntowej [...] kat. [...], część parceli budowlanej [...] kat [...], objęte lwh [...], odpowiadające działce nr [...] o pow. [...] ha, część parceli gruntowej [...] kat. [...] i część parceli gruntowej [...] kat. [...], objęte lwh [...], odpowiadające działce nr [...] o pow. [...] ha, w części stanowiącej zespół dworsko-parkowy, będący częścią majątku ziemskiego [...] o pow. [...] ha, stanowiącego byłą własność A. L., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i jako takie podlegały przejęciu na Skarb Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna wobec niezłożenia odwołania. W. L. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...]stycznia 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2002 r., a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt l SA/Wa 3265/14 oddalił skargę W. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2014 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3171/15 oddalił skargę kasacyjną W. L. od przywołanego wyroku WSA w Warszawie. Pismem z [...] grudnia 2017 r. W. L. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2002 r., w trybie art. 154 § 1 kpa. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany powyższej decyzji. W. L. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Minister wskazał, że omawiana instytucja procesowa jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem tryb określony w art. 154 kpa ma zastosowanie jedynie w przypadku postępowań, w których rozpatrzenie sprawy następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, tj. w sytuacjach, w których dyspozycja przepisu sformułowana jest w formie alternatywy, co pozwala w określonym stanie faktycznym na wybór jednego z dwóch rozstrzygnięć, z których każde pozostaje zgodne z prawem. Instytucja uregulowana w art. 154 kpa pozwala na zmianę lub uchylenie ostatecznych decyzji, które są prawidłowe (w przeciwieństwie do instytucji stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania). Zmiana lub uchylenie decyzji prawidłowej i w konsekwencji wydanie decyzji odmiennej treści jest możliwe jedynie w sprawach, w których organ orzekający dysponuje "luzem decyzyjnym" wynikającym z uznania administracyjnego, w przeciwnym bowiem razie uchylenie lub zmiana decyzji prawidłowej doprowadziłyby do stanu niezgodnego z prawem. Minister zauważył, że decyzja, której zmiany domaga się W. L., dotyczy stwierdzenia, że nieruchomość podpada pod przepisy dekretu. Tego typu decyzja nie jest decyzją uznaniową, nie pozostawia bowiem organowi "luzu decyzyjnego". Ustalenie, że nieruchomość spełnia przesłanki przejęcia jej na własność Państwa, powoduje, że organ musi stwierdzić, że nieruchomość podpadała pod przepisy dekretu. Jest to więc decyzja związana, której nie dotyczy tryb określony w art. 154 kpa. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Ministra skoro określona kategoria decyzji (decyzje związane) nie może być przedmiotem postępowania w trybie art. 154 kpa, a organ bada tę kwestię w pierwszej kolejności, to postępowanie w sprawie zmiany takiej decyzji nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn". Wobec tego Minister uznał, że należy utrzymać w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] stycznia 2002 r., która jest decyzją związaną. Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2018 r. W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 154 kpa poprzez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że ten tryb nie ma zastosowania w stosunku do decyzji ostatecznej nie dotkniętej wadami, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa (decyzji związanej); 2) art. 154 § 1 kpa w zw. z art. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz art. 2, art 7, art. 32, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie pojęcia "nieruchomości ziemskiej" poprzez przyjęcie nieistniejącego brzmienia przepisu eliminującego fragment przepisu "o charakterze rolniczym", ograniczający w sposób radykalny zastosowanie reformy rolnej, a mianowicie objęcie tym dekretem zespołów stanowiących domy mieszkalne, a więc z samej istotny nie będących o charakterze rolniczym, oraz poprzez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu, że w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu nie znajduje zastosowania tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, o którym mowa w art. 154 § 1 kpa, w sytuacji zmiany dotychczasowej wykładni przepisów dekretu przez sąd administracyjny. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2018 r.; 2) zasądzenie kosztów postepowania i zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przesłankami zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa jest: ostateczność decyzji weryfikowanej, brak przepisów wykluczających zastosowanie tego trybu oraz interes społeczny lub słuszny interes strony. Pierwsza przesłanka jest spełniona – decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2002 r. jest ostateczna. Druga przesłanka też jest spełniona. Przepisy prawa nie sprzeciwiają się zmianie tej decyzji. Dalej skarżący powołał poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa, które dopuszczają zastosowanie instytucji z art. 154 kpa także do decyzji związanych, czy obciążonych wadami niekwalifikowanymi w czym mieści się zmiana wykładni prawa na korzyść wnioskodawców. Jego zdaniem istotne znaczenie ma natomiast to, aby zastosowanie tego trybu weryfikacji decyzji nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem, a takim stanem nie jest zmiana wykładni prawa. Skarżący uważa też, że za jego słusznym interesem w zmianie decyzji z [...] stycznia 2002 r. przemawia to, że w niniejszej sprawie miało miejsce pozbawienie własności nieruchomości bez odszkodowania, czy rekompensaty. Skarżący wskazał, że po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2002 r., zwłaszcza od 2008 r. uległa istotnej zmianie, na korzyść wnioskodawców, wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" użytego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Obecnie orzekając o podpadaniu spornej nieruchomości pod działanie tego przepisu organ wojewódzki nie uznałby za podpadającą pod tenże przepis części nieruchomości na której położony był zespół mieszkalny majątku [...], tj. zespół dworsko–parkowy, jako część nieruchomości nie mająca charakteru rolniczego i niezwiązana z produkcją rolną, a także nie mogąca być wykorzystana na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. W dalszej części uzasadnienia skarżący przytoczył wskazywane aktualnie w orzecznictwie sądowym kryteria decydujące o wyłączeniu danej nieruchomości lub jej części spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Podsumowując W. L. w szczególności wskazał, że preambuła i przepisy Konstytucji RP – art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 154 kpa, a także art. 7 kpa nakazują pozytywne załatwienie wniosku strony o zmianę decyzji, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że próba wzruszenia decyzji z [...] stycznia 2002 r. jest sposobem na zniweczenie skutków , które powstały w wyniku niezaskarżenia tej decyzji w trybie zwykłym. Minister wskazał też, że na obecnym etapie sprawy nie oceniał przesłanek zmiany decyzji w kontekście art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, w trybie art. 154 kpa, decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 , poz. 51 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2002 r., wydana w trybie § 5 rozporządzenia, nie jest decyzją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym, ale jest decyzją związaną. Jeżeli chodzi o tego typu decyzje spełnienie lub niespełnienie przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu obliguje organ wojewódzki albo do wydania decyzji stwierdzającej podpadanie danej nieruchomości ziemskiej lub jej części pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu albo do wydania decyzji o niepodpadaniu nieruchomości lub nierolniczej części nieruchomości ziemskiej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie ma wątpliwości, co do tego, że w niniejszej sprawie art. 154 kpa stanowił podstawę prawną wniosku o zmianę decyzji z [...] stycznia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego przepisu wynika, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie na wniosek strony organ musi wyjaśnić, czy: 1) na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub wskazany przez stronę we wniosku jej słuszny, indywidualny interes. Przy czym – jak trafnie podniósł W. L. – jedną z przyczyn zastosowania art. 154 kpa może być zmiana na korzyść wnioskodawcy wykładni prawa, dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie decyzji administracyjnej, ze względu na jej kwalifikowaną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych. Sąd miał na uwadze to, że orzecznictwo sądowe w poszczególnych kategoriach spraw, dotyczące instytucji uregulowanej w art. 154 kpa, nie jest jednolite, jeżeli chodzi o to, jakie rodzaje decyzji ostatecznych (uznaniowe, związane) mogą podlegać weryfikacji w tym trybie. Wobec tego mając na uwadze rozbieżności orzecznicze w tej kwestii należało odwołać się do tego jak traktuje ten problem sam ustawodawca. Z obowiązującego ustawodawstwa wynika, że ustawodawca przyjął taką zasadę, że jeżeli w danej kategorii spraw chce wyłączyć tryb z art. 154 kpa, to reguluje to wprost w ustawie [np. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91); art. 82 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 229 ze zm.)]. Przy czym, co istotne, w ustawach szczególnych, które weszły w życie po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., ustawodawca niekiedy wskazuje dodatkowo w sposób wyraźny, że tryb zmiany z art. 154 kpa dotyczy danej kategorii decyzji, także decyzji tzw. związanych oraz innych aktów administracyjnych (np. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Trzeba mieć na uwadze to, że ustawodawca dopuszczając tryb zmiany decyzji z art. 154 kpa nie posługuje się kryterium rodzaju tej decyzji (uznaniowa, związana), jako przesłanką od której zależy zastosowanie tego trybu. Przykładem może być tu art. 30a w zw. z art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 970), który dopuszcza zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa, zarówno jeżeli chodzi o decyzje uznaniowe, jak i decyzje związane. Skoro więc w sprawach załatwianych na podstawie § 5 rozporządzenie nie obowiązuje przepis wyłączający tryb z art. 154 kpa, to należało przyjąć, że ten tryb weryfikacji odnosi się także do decyzji z [...] stycznia 2002 r. orzekającej o podpadaniu nieruchomości wchodzących w skład majątku ziemskiego [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd zwraca uwagę, że w sprawach prowadzonych w trybie art. 154 kpa istotne znaczenie mają poglądy zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 sygn. akt II GPS 2/09, która dotyczyła stosowania zbliżonej jurydycznie instytucji z art. 155 kpa. Ze stanowiska zaprezentowanego w tej uchwale wynika, że: 1) przy stosowaniu art. 155 kpa istotne są przesłanki wynikające z tego przepisu; 2) postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna; 3) decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę, a nie kwestii nowych; 4) postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem; 5) postępowanie z art. 155 kpa toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotnej, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i podmiotowych. Tożsamość sprawy jest zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej (brak przekształceń faktów prawnie istotnych), a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Z tym, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego (taką zmianą niewątpliwie może być następcza zmiana wykładni prawa); 6) użycie w art. 155 kpa spójnika "lub" wskazuje, iż zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony), z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 kpa; 7) zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. uznające za niedopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie art. 154 kpa w stosunku do decyzji z [...] stycznia 2002 r. zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 154 kpa. Z kolei zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] przeprowadzi postępowanie o zmianę swojej decyzji z [...] stycznia 2002 r., mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną, w tym poglądy, co do rozumienia instytucji zmiany decyzji, zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 sygn. akt II GPS 2/09. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).