IV SAB/Wr 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. zobowiązuje do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący – S. B. - zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. o uchylenie czynności materialno-technicznej, naliczenie i zarządzenie do wypłaty świadczeń publicznoprawnych ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz ponowne i zgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku (sygn. akt K 7/15) i obowiązującymi normami prawa w zakresie przedmiotowych świadczeń, wyliczenie należnej mu kwoty świadczenia i przyznania różnicy kwoty należnej, a wypłaconej faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, stwierdzając jej wadę od daty wydania przepisu zakwestionowanego, zastępując wyrokiem rzeczoną normę zgodnie z art. 190 ustawy zasadniczej. Jak podał wnioskodawca - wysokość należnego ekwiwalentu określał art. 115a ustawy o Policji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Dalej argumentował w związku z motywami orzeczenia Trybunału, że metoda obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest mniej korzystna niż metoda obliczania ekwiwalentu z zastosowaniem mnożnika 1/22 lub 1/21, jak w innych służbach mundurowych. Unormowanie w ustawie o Policji wymiaru urlopu wypoczynkowego w relacji do dni roboczych, a nie kalendarzowych, powinno prowadzić do zastosowania mnożnika, wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Dlatego też ustalenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z zastosowaniem niekonstytucyjnej podstawy prawnej, według nieprawidłowego mnożnika 1/30, a nie 1/21, jest niedopuszczalne. Wnioskodawca wniósł o załatwienie sprawy decyzją administracyjną oraz o wypłatę ekwiwalentu w prawidłowej wysokości wraz z odsetkami ustawowymi, liczonymi od daty wymagalności świadczenia. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Komendant Powiatowy Policji zawiadomił wnioskodawcę o przekazaniu wniosku według właściwości do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił wniosek do Komendanta Powiatowego Policji, celem załatwienia zgodnie z właściwością. W piśmie z [...] grudnia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował wnioskodawcę, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Jedynie odmowa wypłacenia ekwiwalentu następuje w formie decyzji administracyjnej, natomiast z uwagi na zakres żądania wniosek został przekazany do Wydziału Finansów KWP we W. i zostanie rozpatrzony dopiero po nowelizacji ustawy o Policji w tym zakresie. Pismem z [...] grudnia 2018 r. wnioskodawca złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. w związku z niezałatwieniem jego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził brak bezczynności Komendanta Powiatowego Policji. Poinformowano stronę, że obecnie brak jest podstawy prawnej, określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego, a tym samym ustalenia wyrównania ewentualnej kwoty ekwiwalentu. W sprawie został zachowany określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy, ponieważ stronie w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania doręczono pisemną informację, dotyczącą dalszej realizacji wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji skarżący zarzucił nierozpatrzenie wniosku w przedmiocie przyznania wyrównania rażąco zaniżonego ekwiwalentu oraz wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy, stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i przyznania skarżącemu od organu kwoty pieniężnej w maksymalnej kwocie zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o oddalenie skargi w całości, ponieważ w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a. doręczono stronie pisemną informację, dotyczącą dalszej realizacji jego żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet – czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Skargę taką można bowiem wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny, albowiem złożył ponaglenie. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu podkreślić jednak należy, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że Komendant Powiatowy Policji, któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o naliczenie i wypłacenie różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, poinformował skarżącego pisemnie, że wypłata przedmiotowego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, zaś wyłącznie odmowa wypłacenia tego świadczenia następuje w formie decyzji. Organ podał również, że wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony dopiero po nowelizacji ustawy o Policji w tej mierze. Wprawdzie organ udzielił zatem pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu [...] grudnia 2018 r., to jednak należy uznać, że powyższy sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca. Przypomnieć wypada, że Trybunał Konstytucyjny na mocy wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) uznał przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Tym samym należy zgodzić się z organem, że aktualnie, wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ. Trzeba bowiem podkreślić, że według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona tamże zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Stan taki ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu: 1) do podjęcia działania w danej kwestii; 2) do zajęcia się sprawą w danej formie; 3) do nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej. (Vide – tezy w pkt 5 do art. 7 w : Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II"; Wyd. Sejmowe 2016). Brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Rozpoznanie zatem merytoryczne wniosku stanowiłoby również naruszenie normy art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (formułującego zasadę praworządności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzja podjęta bez podstawy prawnej narusza prawo i jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd bezczynność organu polega na niezastosowaniu przepisu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle zaś art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku. "Inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Rzeczą organu zatem było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. , a nie powiadamianie strony pismem, iż zachodzi brak podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić wypada, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego, działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie załatwił sprawę we właściwej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, przyjąć należało, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Z tego samego względu, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt III sentencji).