I SAB/Wa 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H. S. i E. R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...](d. [...]), ozn. nr hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H. S. i E. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2018 r. H. S. i E. R. złożyły skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] . Skarżące wniosły o nakazanie organowi rozpoznania wniosku o odszkodowanie, wymierzanie mu grzywny, zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi wskazały, że przed Prezydentem toczy się postępowanie, wszczęte wnioskiem dawnych właścicieli, w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżące są spadkobiercami dawnych właścicieli, a organ, pomimo ustalenia kręgu spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości, nie podjął dalszych czynności w sprawie i nie rozstrzygnął przedmiotowego wniosku. Skierowane przez skarżące ponaglenie z [...] listopada 2018 r. okazało się bezskuteczne. Postępowanie prowadzone jest pozornie od co najmniej 3 lat, a zwłoka organu jest świadoma i celowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że opóźnienia w zakończeniu postępowania spowodowane są bardzo dużą ilością spraw oraz liczną korespondencją wpływającą do organu. Waga tych spraw, stopień skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala niestety na dotrzymanie ustalonych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić czy załatwiając sprawę organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku Sąd uznał za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Z. R. pismem z [...] lipca 1985 r. oraz H. P. pismem z [...] lipca 1985 r. zwróciły się do Naczelnika Dzielnicy [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...] ), ozn. nr hip. [...] . Pismem z [...] marca 1990 r. Z. R. ponowiła wniosek. Pismem z [...] marca 1990 r. do wniosku przyłączyła się H. S. Prezydent [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. wezwał pełnomocnika H. S. i T. R. o dostarczenie dokumentacji stwierdzającej następstwo prawne po M. Z. Pełnomocnik stron nadesłał żądane dokumenty przy piśmie z [...] kwietnia 2015 r. Następnie organ prowadził czynności mające na celu ustalenie następców prawnych S. K. W dniu [...] września 2016 r. organ zgromadził dokumenty pozwalające na ustalenie następców prawnych S. K. Następnie H. S. i E. R. wystąpiły do Wojewody [...] z ponagleniem, w związku z niezałatwieniem przez Prezydenta [...] sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku o przyznanie odszkodowania, a prowadząc postępowanie przez tak długi okres czasu, nie zakończył sprawy. Od 2016 r. organ pozostawał w zupełnej bezczynności i nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Z powyższych względów, nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym, pamiętać trzeba, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, nie zmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż organ gromadził materiał dowodowy mający na celu załatwienie sprawy. Z kolei suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżące powinny nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Z treści skargi nie wynika zaś aby skarżące doznały w związku z bezczynnością organu krzywdy lub szkody, którą należałoby zrekompensować. Z tego względu formułowane w tym zakresie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.