IV SAB/Wa 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska,, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. R. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie polskiego paszportu I. zobowiązuje Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do rozpoznania wniosku B. R. z 29 sierpnia 2018 r. o wydanie paszportu w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz B. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. Pismem z dnia 9 grudnia 2018r. R. R. (dalej skarżący) działający w imieniu małoletniego B. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Konsula R.P. w [...] dotyczącą nierozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu. Skarżący zarzucił Konsulowi R.P. w [...] naruszenie art. 51 i 58 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (tj. Dz.U. 2018, poz. 2141) w zw. z art. 6, 39 ust.1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tj. Dz.U. 2018, nr 1919) z powodu z niewydania małoletniemu polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie. Na podstawie art. 149 ustawy skarżący wniósł o zobowiązanie Konsula R.P. do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie polskiego paszportu i stwierdzenie, iż zaskarżona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł: 1) o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, 2) o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 3) dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów tj. pisma MSW z dnia 25 kwietnia 2012 r. (nr [...]); polskich paszportów dołączonych do niniejszej skargi wraz odpisami aktów stanu cywilnego stanowiących podstawę do ich wydania na okoliczność wykazania bezpodstawnego różnicowania oraz odejścia bez uzasadnionej przyczyny przez Kierownik Wydziału Konsularnego w [...] od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie polskiego paszportu w stosunku do małoletnich w takim samym stanie faktycznym i prawnym, 4) zwrócenie się do MSWiA o potwierdzenie wydania I. S., M. S. i Y. S. oraz E. C., G. C. i E. C. polskich paszportów na okoliczność wykazania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie polskiego paszportu w stosunku do małoletnich i odejścia od niej przez Kierownik Wydziału Konsularnego w [...] bez uzasadnionej przyczyny. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zwrócił się do Konsula o wydanie polskiego paszportu dla małoletniego syna B. R. Wniosek został przyjęty, ale skarżący został wezwany pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r., pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, do usunięcia w terminie 14 dni braku formalnego poprzez załączenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniego uzupełnionego o dane osobowe rodziców. W ocenie organu paszportowego na podstawie przedłożonych dokumentów nie jest możliwe ustalenie tożsamości ojca dziecka. Pismem z dnia 25 listopada 2018 r. skarżący złożył ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność Kierownika Wydziału Konsularnego w sprawie o wydanie polskiego paszportu i do czasu sporządzenia skargi MSWiA nie rozpatrzył ponaglenia. Skarżący wskazał, że do wniosku paszportowego zostało załączone poświadczenie obywatelstwa polskiego małoletniego, odpis zupełny jego aktu urodzenia, odpis skrócony aktu małżeństwa rodziców, zdjęcie paszportowe oraz należna opłata konsularna. Rodzice małoletniego okazali również swoje aktualne dokumenty tożsamości - paszporty [...]. Tym samym w ocenie skarżącego Konsul nie był uprawniony do wzywania strony w trybie art. 77 do usunięcia w określonym terminie braków wniosku paszportowego w sytuacji, gdy jego wątpliwości wynikały z merytorycznej oceny. Skarżący zakwestionował także merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku paszportowego poprzez załączenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniego uzupełnionego o dane osobowe rodziców, z treści dokumentu wynikało bowiem imię ojca oraz imię i nazwisko rodowe matki. Z kolei z treści odpisu skróconego aktu małżeństwa rodziców wynikały ich pozostałe dane osobowe tożsame z okazanymi przez nich aktualnymi izraelskimi paszportami. Skarżący zauważył, iż zarówno on jak i jego trójka małoletnich dzieci tj. Y. R., N. R. i T. R. uzyskali już wiele lat wcześniej polskie paszporty w Konsulacie R.P. w [...] w na podstawie identycznych dokumentów. Ostatnio w dniu 16 sierpnia 2018 r. zostały wydane nowe polskie paszporty małoletnich z powodu upływu ważności starych. Żądanie Kierownika Wydziału Konsularnego było tym bardziej nieuzasadnione, gdyż zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo Konsularne "Konsul nie może żądać od strony dowodów, jeżeli ustalenie faktów jest możliwe na podstawie ewidencji, rejestrów lub wykazów prowadzonych przez konsula". Konsul dysponował już dokumentami skarżącego i jego pozostałych małoletnich dzieci. Brak pełnych danych osobowych rodziców małoletniego B. R. nie stanowił przeszkody do poświadczenia jego obywatelstwa polskiego oraz umiejscowienia jego aktu urodzenia. Wojewoda [...] i Kierownik USC W. dysponowały tymi samymi dokumentami i gdyby mieli wątpliwości w zakresie pokrewieństwa nie uwzględniliby wniosków. W ocenie skarżącego, brak było formalnych jak i merytorycznych powodów uzasadniających zaniechanie podjęcia przez Konsula R.P. w [...] czynności zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej przez skarżącą. Do wydania polskiego paszportu małoletniemu wystarcza załączenie bądź odpisu zupełnego aktu urodzenia zawierającego pełne dane osobowe rodziców bądź odpis zupełny aktu urodzenia dziecka i odpis zupełny aktu małżeństwa jego rodziców (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) bądź odpis zupełny aktu urodzenia dziecka i odpisy aktów urodzenia jego rodziców. Dysponując dodatkowo dokumentami tożsamości dziecka i rodziców organ paszportowy może w sposób nie budzący wątpliwości ustalić tożsamość i pokrewieństwo. Zwłoka w realizacji wniosku paszportowego narusza bezwzględne, ustawowe prawo skarżącej do otrzymania dokumentu paszportowego dla jej małoletniego syna (art. 3 ustawy o dokumentach paszportowych). W odpowiedzi na skargę Konsul R.P. w [...] wniósł o jej odrzucenie, ew. oddalenie wywodząc, że żądanie przedstawienia decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego była w danym przypadku uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, wskazał, że procedurę wydawania paszportów polskich regulują także przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (dalej: ustawa o ewidencji) i ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego i tylko łączna interpretacja przepisów zawartych we wszystkich tych aktach, do których stosowania zobowiązany jest organ paszportowy, umożliwia kompleksową ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego oraz działań podjętych przez Konsula RP w [...]. W niniejszej sprawie, spośród wszystkich dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o wydanie paszportu dla małoletniego syna, podstawowe znaczenie należy przypisać aktowi urodzenia małoletniego - w tym przypadku jest to odpis zupełny aktu urodzenia, sporządzony przez kierownika USC W. w dniu 17 lipca 2018 r. Tylko i wyłącznie ten dokument stanowi podstawę stwierdzenia pochodzenia dziecka od rodziców. Nie stanowi natomiast dowodu na zawarcie małżeństwa przez rodziców dziecka. Podobnie, inny akt stanu cywilnego jakim jest akt małżeństwa, stwierdza jedynie stan cywilny nie stanowi dowodu na okoliczność pochodzenia dziecka od osób, które małżeństwo zawarły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności ocenie Sądu podlegała kwestia ewentualnego odrzucenia skargi. Należy wskazać, że uzasadnienie stawiska organ administracji przemawiać by mogło - w przypadku jego podzielnia przez Sąd - co najwyżej za oddaleniem skargi, w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie zaś jej odrzuceniem, co mogłoby mieć miejsce gdyby istniały przeszkody dla rozpatrzenia skargi (patrz art. 58 §. 1 ustawy). Dopuszczalność wniesienia skargi wynika z poniższych uwarunkowań. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.), paszporty w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia za granicą konsul. Art. 39 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, że do postępowań stosuje się przepisy K.p.a. Jednak art. 6 ust. 2 stanowi, iż do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych, należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Z art. 31 ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko te przepisy K.p.a., które dotyczą skarg i wniosków. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. przepisów Kodeksu nie stosuje się do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. W myśl art. 5 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy procedowania przed konsulem w kwestii wydawanych wiz i zezwoleń w małym ruchu granicznym cudzoziemcom. Wyklucza to przyjęcie, że przedmiotem skargi nie może być bezczynność konsula w kwestii wydania paszportu, gdzie sprawa jest załatwiana przez dokonanie czynności technicznej – wydanie paszportu bądź wydanie decyzji odmownej. Stąd bezczynność każdego organu (także konsula) może być w tym zakresie objęta skarga, w myśl art. 3 §. 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 bądź 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wyłączenia - co od zasady - stosowania procedury wskazanej w K.p.a. do postępowań przed konsulem, konieczne jest ustalenie, jaki tryb musi być wyczerpany przed wniesieniem skargi, w związku z wymaganiem wskazanym art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku bowiem skargi na bezczynność, przyjmuje się generalnie, że wyczerpaniem trybu jest wniesienie zażalenia, w myśl art. 37 K.p.a. Przepis ten nie ma może mieć zastosowania w sprawie (wyłączenie regulacji K.p.a. – art. 6 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych i art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a.). W tym przypadku, w ocenie Sądu, należy opowiedzieć się za koncepcją, że warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 52 ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie rolę tego środka spełniło pismo wnioskodawcy z 14 kwietnia 2013 r., gdzie wskazano, że żąda on wydania decyzji i nie przedłoży dodatkowego dokumentu. Z kolei, wnosząc skargę 14 czerwca 2013 r. zachowano termin 60 dni, zakreślony w art. 53 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważył, że gdyby z kolei uznać jakoby wolą prawodawcy było ustanowienie w danym przepadku szczególnego środka zakwestionowania bezczynności, poprzedzającego wniesienie skargi do sądu, poprzez dopuszczenie stosowania instytucji skargi w rozumieniu K.p.a.(dział VIII), jako istotowo zbliżonej do zażalenia w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej), także w tym przypadku tryb byłby wyczerpany. Strona bowiem pismem z dnia 25 listopada 2018 r. wniosła także ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych jako organu odwoławczego w sprawach paszportowych. Oceniając z kolei merytorycznie zasadność skargi na bezczynność Sąd stwierdził, co następuje. Tryb wydawania dokumentów paszportowych reguluje, w związku z zakresem upoważnienia zawartego w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 20 ust. 2 pkt 5), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.). Wypada podkreślić, że ustawodawca w ramach wskazanego upoważnienia nie delegował na wskazanego ministra uprawnienia do zmiany reguł postępowania wynikających z K.p.a., czy – odpowiednio - zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. W świetle wskazanego rozporządzenia zakres dokumentów, jakie musi przedłożyć strona wraz z wnioskiem o wydanie paszportu, zakreśla §. 3 ust. 1. Przepis ten przesądza o wymaganiach formalnych, jakie dotyczą podania, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Odmienną rolę pełni norma § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Reguluje ona tryb postępowania, wskazując na zasadność żądania - "W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli dane zawarte w dokumentach przedkładanych przez osobę, która ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego, lub dane zawarte w dostępnych ewidencjach, o których mowa w § 4 ust. 3, budzą wątpliwości, co do tożsamości lub obywatelstwa osoby albo w dostępnych dokumentach i ewidencjach występują rozbieżności w danych osoby" - dodatkowych dokumentów. Jednak, co wynika z treści hipotezy wskazanej normy, ustalenie potrzeby żądania dalszych dokumentu musi być następstwem merytorycznej oceny wniosku bądź sięgnięcia do danych i informacji posiadanych przez organ wydający paszport czy też inne ograny administracji publicznej. Wskazane okoliczności wykluczają przyjęcie za trafną koncepcji, jakoby żądanie przedłożenia przez stronę dodatkowo, np. decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, mogło stanowić element wstępnej oceny wniosku a brak takiej decyzji mógł być traktowany, jako formalny. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało więc wszczęte wnioskiem strony. Nie kwestionowano, że załączono do niego dokumenty wymagane § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Gdy natomiast strona nie przedłożyła żądanego dokumentu, a w ocenie organu był on niezbędny, jako warunek wydania paszportu, winien był on orzec w drodze decyzji o odmowie jego wydania. Termin załatwienia sprawy, mając na uwadze wywodzone z zasady praworządności uprawnienie obywatela, aby jego sprawa była załatwiona w rozsądnym terminie, powinien być adekwatny w kontekście rodzaju sprawy i stopnia skomplikowania konkretnego przypadku. Jeżeli organ ocenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania paszportu z uwagi na nie przedłożenie określonego dokumentu, nie można uznać sprawy za złożoną a więc termin jej załatwienia nie powinien - w ocenie Sądu - przekroczyć miesiąca. Co nie jest sporne, ostatnie zdarzenie, które w ocenie Sądu mogły mieć znaczenie w sprawie, miało miejsce w dniu 30 sierpnia 2018 roku (wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków). Od tego czasu, nie podejmując rozstrzygnięcia w sprawie, wobec stanowiska wnioskodawcy, który ze swej strony nie widzi potrzeby przedłożenia dodatkowych dokumentów, organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność w sprawie nie miała natomiast charakteru rażącego. Wynikała bowiem z wadliwej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających tryb wydawania paszportów. Organ błędnie uznał, jakoby - wobec nie przedłożenia przez stronę żądanego od niej dodatkowo dokumentu (aktu urodzenia dziecka zawierającego dane umożliwiające identyfikację rodziców) - wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, co istotnie - nie wymagałoby wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań tj. konieczności dokonania przez organ administracji oceny, czy w konkretnych okolicznościach zachodzą przesłanki odmowy wydania paszportu, wobec nie przedłożenia przez wnioskodawcę żądanego dokumentu zawierającego dane umożliwiające identyfikację rodziców, wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowej kwestia merytoryczna – czy w danym przypadku zachodziły przesłanki do wydania paszportu. Skoro organ administracji publicznej nie załatwiając sprawy przez wydanie paszportu bądź decyzji o odmowie jego wydania pozostaje w bezczynności, skargę należało uznać za uzasadnioną i stosownie do art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać organ do rozpoznania wniosku poprzez wydanie stosownego orzeczenia procesowego (pkt I. sentecji). O kosztach w pkt III. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).