II SA/Ol 128/19

Dnia 16 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., powołując się na art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018r. poz. 121 ze zm., dalej jako: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" miasta O. numerami działek "[...]" o pow. 0,5784 ha i "[...]" o pow. 0,8087 ha, stanowiącej własność spółki "[...]" Sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w O., poprzez zezwolenie "[...]" S.A. z siedzibą w G. Oddział w O. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji O. – N.", polegające na udzieleniu zezwolenia na wybudowanie linii napowietrznej 110 kV o długości 84 m oraz prawie korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji, usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, służących do przesyłania energii elektrycznej. Lokalizację sieci elektroenergetycznej przedstawiono na załącznikach mapowych stanowiących integralną część decyzji. Ponadto ustalono zakres ograniczenia prawa własności określając, że po wybudowaniu zostanie zachowany pas technologiczny 13 m (po 6,5 m z każdej strony, licząc od osi linii) dla terenów przemysłowo-składowych, co stanowi obszar 1076 m² dla działki nr "[...]" oraz 8 m² dla działki nr "[...]", w którym obowiązują ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu wynikające z przepisów odrębnych, a także zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wybudowaniu sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, wskazano na przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr "[...]" z dnia "[...]", symbolem P-1, tj. tereny zabudowy przemysłowo-składowej, zaś w momencie opracowywania i uchwalania tego planu przedmiotowa linia wysokiego napięcia 110 kV już istniała i została oznaczona (jako istniejąca) w Załączniku nr 4 do przedmiotowej uchwały, stanowiącym ideogram sieci elektroenergetycznych wysokiego i średniego napięcia. Ustalono, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w aspekcie powierzchni ich zajęcia (pasa technologicznego) oraz celu na jaki mają one zostać wykorzystane w związku z realizacją planowanej inwestycji, jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Podkreślono, iż przebudowa istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej O. – N. ma charakter liniowy, obejmujący swoim zasięgiem nieruchomości położone na terenie powiatów olsztyńskiego i nidzickiego, a tym samym planowana inwestycja spełnia przesłanki do zaliczenia jej do celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wskazano, iż ani rokowania prowadzone z właścicielem nieruchomości, ani przeprowadzona w toku postępowania rozprawa administracyjna, nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka "[...]" podnosząc, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zapisy planu dla terenu P-1 ani w części tekstowej, ani w części graficznej nie zawierają ustaleń dotyczących lokalizacji linii energetycznej 110 k V. Zdaniem odwołującej się także okoliczność, że napowietrzna linia już istniała w momencie uchwalania planu miejscowego nie stanowi o zgodności zaplanowanej inwestycji, polegającej na jej przebudowie, z ustaleniami planu miejscowego. Z kolei ideogram sieci energetycznych, stanowiący załącznik nr 4 do planu miejscowego, nie stanowi ustalenia planu miejscowego dla terenu P-1, w ramach którego leżą przedmiotowe działki, gdyż zgodnie z § 14 uchwały ideogram zawiera ustalenia w zakresie zasilenia nowej zabudowy w energię elektryczną. Podniesiono ponadto, że Spółka "[...]" wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n. w celu uniknięcia konieczności uregulowania odpłatności za ustanowienie służebności przesyłu. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w zakresie ustalonym przez organ I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż kwestionowana inwestycja jest celem publicznym, realizowanym na obszarze gmin O. i N., o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Został również spełniony warunek przeprowadzenia rokowań, które nie zakończyły się zawarciem ugody między stronami. Jednakże w ocenie organu odwoławczego nie został spełniony warunek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodnego z planem miejscowym, bądź z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podano, że z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z dnia "[...]" wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone są pod tereny zabudowy przemysłowo-składowej. Wskazano, że w § 14 planu miejscowego określono zasilanie nowej zabudowy w energię elektryczną - z istniejących i projektowanych stacji transformatorowych, zgodnie z ideogramem przedstawionym w Załączniku 4, po uzyskaniu warunków technicznych, przy czym zmiany tras projektowanych linii średniego napięcia dopuszcza się wyłącznie wówczas, gdy jest to uzasadnione względami techniczno-ekonomicznymi. Natomiast w § 32 planu miejscowego, dotyczącym ustaleń na obszarze, na którym położona jest nieruchomość, brak jest jakiegokolwiek wpisu o możliwościach budowy infrastruktury technicznej. W związku z tym podano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano przebiegu sieci doprowadzającej energię elektryczną oraz na rysunku planu nie wskazano jej przebiegu, gdyż w planie określono warunki zasilania w energię elektryczną jedynie nowej zabudowy. Zatem brak jest podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie uprawniał organu I instancji do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem nie spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka "[...]" zarzucając naruszenie: 1. art. 124 ust.1 u.g.n. poprzez uznanie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości decyzją Starosty nie spełnia warunku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego nieruchomość; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokonanie pełnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowe dokonanie tych czynności doprowadziłoby organ do właściwego rozstrzygnięcia w postaci utrzymania w mocy decyzji Starosty. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji, wskazując jako rozstrzygnięcie utrzymanie w mocy decyzji Starosty, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że stanowiska przyjętego przez Wojewodę nie sposób podzielić w przypadku dokładnej i całościowej analizy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta składa się bowiem z integralnych części, wskazanych w jej § 2, tj. zarówno z tekstu planu miejscowego, jak i wszystkich jej załączników, w tym przede wszystkim rysunku planu miejscowego (Załącznik nr 1) oraz ideogramu sieci elektroenergetycznych (Załącznik nr 4), który zawiera ustalenia w zakresie zasilania nowej zabudowy w energię elektryczną, zgodnie z § 14 ust. 1 planu miejscowego. Podkreślono, iż w § 14 ust. 1 planu miejscowego mowa jest wyraźnie o istniejących i projektowanych liniach energetycznych. Ideogram, jako integralna część planu miejscowego, określa lokalizację sieci elektroenergetycznej, m.in. na przedmiotowej nieruchomości. Podano, że planowana przez Spółkę "[...]" inwestycja przebiegać będzie w śladzie istniejącej linii 110 kV, a zatem jej przebieg zgodny jest ze wskazanym w ideogramie. Co więcej, zgodnie z § 14 ust. 2 planu miejscowego wprowadzono dodatkowe postanowienia dotyczące linii średniego i niskiego napięcia, które na terenach istniejącej i projektowanej zabudowy należy projektować jako podziemne, a tym samym linia energetyczna objęta inwestycją, jako linia wysokiego napięcia, pozostaje - zgodnie z planem miejscowym - linią napowietrzną. Zarzucono, że organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, iż przedmiotowa inwestycja nie jest budową, a przebudową istniejącej linii energetycznej, w ramach której zostanie dokonana wymiana istniejących przewodów i słupów na nowe nowoczesne urządzenia gwarantujące niezawodność dostarczania energii elektrycznej i odpowiednią jakość dostarczania energii elektrycznej. Podniesiono, iż w żadnym z ustaleń dotyczących poszczególnych obszarów funkcjonalnych opisanych w Rozdziale II planu miejscowego nie zamieszczono jakichkolwiek wpisów o możliwościach budowy na ich terenie infrastruktury technicznej, co jednak nie oznacza braku takiej możliwości, gdyż zasady takiej budowy opisane są w Rozdziale I planu miejscowego, który zawiera postanowienia dotyczące wszystkich działek położonych w obszarze objętym planem miejscowym. Inne rozumienie postanowień planu miejscowego byłoby nie tylko sprzeczne z wykładnią gramatyczną, logiką, ale również uniemożliwiałoby jakąkolwiek budowę infrastruktury na terenie objętym planem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie organu pomimo, iż ideogram przewiduje istniejące adaptowane napowietrzne linie elektroenergetyczne SN - średniego napięcia, to planowana inwestycja, polegająca na przebudowie linii wysokiego napięcia, nie została uwzględniona w tym planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, a w związku z tym ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny w Internecie). Ponadto przesłankami warunkującym wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por: wyrok NSA z dnia 7 września 2016r., sygn. akt I OSK 1903/15, publ. w Internecie). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i odmówił wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez zajęcie jej części w celu realizacji inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej, gdyż w jego ocenie w miejscowym planie nie przewidziano sieci doprowadzającej energię elektryczną, a na rysunku plano nie wskazano jej przebiegu, gdyż określono warunki zasilania w energię elektryczną jedynie nowej zabudowy. Podnieść zatem należy, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, - na co słusznie wskazuje Wojewoda - że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 124 ust. 1 u.g.n. określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym" oznacza, że koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1704/15, z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1196/15, z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po1329/13,WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd713/13, wyroki dostępne w Internecie). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, iż w planie miejscowym, obejmującym przedmiotową nieruchomość brak jest zapisów o przebiegu sieci elektroenergetycznej. Należy przy tym przede wszystkim podnieść, że zapisy planu miejscowego należy bowiem odczytywać w kontekście jego całościowej analizy, a nie tylko wybranych fragmentów planu. Ponadto organ nie może poprzestać na analizie tylko takich zapisów planu, które zostaną przedłożone przez strony, lecz musi sięgnąć do tekstu planu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i podlega stosownej publikacji. Należy zatem uwzględnić okoliczność, że w uchwale Rady Miejskiej w O. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w granicach administracyjnych, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" z "[...]" Nr "[...]", poz. "[...]") przyjęto taką systematykę, że w Rozdziale I zawarte zostały ustania ogólne, a w Rozdziale II – ustalenia dotyczące poszczególnych obszarów funkcjonalnych. Ponadto za integralne części uchwały uznano nie tylko rysunek planu, ale także ideogramy poszczególnych sieci infrastruktury, w tym sieci elektroenergetycznej wysokiego i średniego napięcia (Załącznik nr 4). Nie ulega zatem wątpliwości, że zapisy zawarte w Rozdziale I odnoszą się do wszystkich obszarów funkcjonalnych wyodrębnionych w planie. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie, że skoro w § 32 przedmiotowej uchwały zawierającej ustalenia dla obszaru P-1, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość brak jest zapisów odnośnie do sieci elektroenergetycznej, to oznacza to że przebiegu takiej sieci nie ustalono. Takie zapisy znajdują się bowiem zarówno w części opisowej (§ 14 uchwały), jak i w części graficznej (Załącznik Nr 4). Nie można także podzielić stanowiska organu, że w planie określono warunki zasilania w energię elektryczną wyłącznie nowej zabudowy, a w związku z tym nie dotyczy to planowanej inwestycji. Należy bowiem podnieść, ze wprawdzie faktycznie § 14 uchwały określa warunki zasilania nowej zabudowy w energie elektryczną, ale ideogram zawarty w Załączniku Nr 4 zawiera zarówno przebieg sieci elektroenergetycznych istniejących, jak i projektowanych, w tym istniejących, adaptowanych napowietrznych linii elektroenergetycznych WN, co wyraźnie wynika z jego legendy. Zatem plan miejscowy – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – określa przebieg sieci elektroenergetycznych. Natomiast rolą organu odwoławczego jest ustalenie, czy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wynikające z decyzji organ I instancji, jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, w tym z przebiegiem sieci ustalonym w planie. W tym zakresie organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń. W związku z tym na tym etapie postępowania Sąd nie może – jak chce tego skarżąca Spółka – wskazać organowi sposób załatwienia sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).