II SA/Wa 1653/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego P.R. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 106 ust. 1 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 z późn. zm.) oraz § 7 pkt 1), § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał decyzję o utracie przez P.R. z dniem [...] lipca 2017 r. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że funkcjonariusz przedłożył umowę o dział spadku z dnia [...] października 2017 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego, w której przywołany został Akt Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] października 2017 r. zgodnie z którym spadek po zmarłej w dniu [...] lipca 2017 r. G.R. nabyli maż – P.R. i synowie – P. i T.R. Funkcjonariusz P.R. uzyskał w miejscu pełnienia służby 1/3 nieruchomości zabudowanej domem o pow. użytkowej 80 m² oraz 1/6 nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej 245 m². W dniu [...] października 2017 r. funkcjonariusz wraz ze swoim bratem i ojcem zawarli umowę o dział spadku, na podstawie której spadek w całości otrzymał ich ojciec. Zgodnie z § 7 pkt 1) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie przyznaje się w przypadku, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek zrzekł się prawa do posiadanego dotychczas lokalu lub domu jednorodzinnego. W ocenie organu fakt zrzeczenia się przez funkcjonariusza przysługujących mu praw własności do nieruchomości stanowi negatywną przesłankę przyznania równoważnika za brak lokalu, o której mowa w przytoczonym przepisie. Zważając na fakt, że funkcjonariusz uzyskał tytuł prawny do nieruchomości w dniu [...] lipca 2017 r., którego się wyzbył, za datę utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy uznać dzień [...] lipca 2017 r. Szef ABW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 6 pkt 1), art. § 7 pkt 1), § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przed wydaniem decyzji poprzedzającej zostały poczynione niezbędne ustalenia faktyczne, które pozwoliły uznać, że w sprawie zaistniały negatywne przesłanki aby pozbawić funkcjonariusza uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lipca 2017 r. W sprawie bezspornym jest, że funkcjonariusz w drodze dziedziczenia uzyskał udział w wysokości 1/3 nieruchomości zabudowanej o powierzchni mieszkalnej 57,45 m² położonej w [...] przy ul. [...] oraz 1/6 nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni mieszkalnej 92,29 m² położonej w [...] przy ul. [...]. Zdaniem organu funkcjonariusz uzyskał tym samym lokal mieszkalny, w miejscu pełnienia służby, tj. w [...], w rozumieniu § 6 pkt 1) przedmiotowego rozporządzenia. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu jeśli on sam lub członek jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu, o jakim mowa w § 4, w którym to przepisie zawarty został zamknięty katalog form posiadania. Przepis ten stanowi, że wystarczy, aby funkcjonariusz posiadał jeden z wymienionych lokali, niezależnie od jego powierzchni oraz faktu zapewnienia norm zaludnienia przysługującym funkcjonariuszowi, aby nie przyznawać mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Żaden z powyższych przepisów nie odnosi się do powierzchni lokalu i nie łączy uprawnienia do równoważnika z przysługującymi normami zaludnienia. W związku z tym przyjąć należy, że równoważnik za brak lokalu nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz posiada dom lub lokal, bez względu na normy mieszkaniowe. Ponadto zauważyć należy, że nie każdy lokal przydzielony uprawnionemu funkcjonariuszowi z zasobów mieszkaniowych Szefa ABW musi zapewniać mu przysługujące normy zaludnienia. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 823), funkcjonariuszowi w służbie stałej może być przydzielony lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, jeżeli wyrazi na to pisemną zgodę lub na jego pisemny wniosek. W ocenie organu, biorąc pod uwagę wykładnię gramatyczną art. 106 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, bez znaczenia jest czy lokal nabyty przez funkcjonariusza spełnia normy zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych dla funkcjonariuszy. Nie można zatem wiązać prawa do równoważnika za brak lokalu z powierzchnią lokalu, którym dysponuje funkcjonariusz. Równoważnik przysługuje tylko wówczas, gdy funkcjonariusz w ogóle nie posiada określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wtedy gdy uzyskany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Zdaniem organu przekazanie swoich udziałów w nieruchomości na rzecz ojca jest świadomą decyzją zrzeczenia się własności przez funkcjonariusza i stanowi negatywną przesłankę określoną w § 7 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego, którego treść została wcześniej przytoczona. W ocenie organu, niezamieszkiwanie funkcjonariusza w odziedziczonym lokalu w chwili otwarcia spadku, podobnie jak obciążenie lokalu służebnością, nie stanowi bezpośredniej przesłanki do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Data otwarcia spadku ma natomiast znaczenie przy ustaleniu daty, od której nastąpiła utrata uprawnień do równoważnika za brak lokalu (art. 924 i art. 925 K.c.). R.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa ABW z dnia [...] lipca 2018 r. zarzucają, że został wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie ustalenia rzeczywistego udziału funkcjonariusza we własności nieruchomości, a także ustalenia, czy przysługujący udział spełnia normy zaludnienia oraz czy w sprawie spełniona jest przesłanka "zajmowania" przez funkcjonariusza domu jednorodzinnego; 3. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art 140 K.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, a szczególności pominięcie okoliczności, że funkcjonariusz nie zajmuje żadnej z odziedziczonych nieruchomości; 4. art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie zgodnie z interesem skarżącego; 5. art. 106 ust. 1 w zw. z art. 112 i art. 109 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW, poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż lokal mieszkalny, o którym mowa w tym przepisie nie musi odpowiadać normom zaludnienia przysługującym funkcjonariuszom ABW; 6. § 6 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 5 w zw. z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że udziały w nieruchomościach stanowią negatywną przesłankę przyznania przedmiotowego równoważnika; 7. § 7 pkt powyżej powołanego rozporządzenia, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, iż zawarcie umowy o dział spadku stanowi zrzeczenie się prawa do posiadanego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego; 8. § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, polegające na jego niezastosowaniu i pominięciu norm zaludnienia przy określaniu przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie Szefa ABW do wydania decyzji orzekającej, co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Szef ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za zasadne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000). Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie delegacji zawartej w ust. 2 tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w dniu 29 kwietnia 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie § 7 rozporządzenia, Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 103 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego otrzymanego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale; 2) lokalu mieszkalnego lub domu: a) uzyskanego na warunkach spółdzielczego lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, b) stanowiącego odrębną nieruchomość, c) zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego udostępnionego przez organ administracji rządowej w celu całkowitego lub częściowego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Natomiast § 8 rozporządzenia stanowi, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się w przypadku, gdy: 1) funkcjonariusz lub jego małżonek zrzekł się lub utracił prawo do zajmowania posiadanego dotychczas w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej: a) lokalu mieszkalnego otrzymanego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, b) lokalu mieszkalnego lub domu: - uzyskanego na warunkach spółdzielczego lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, - wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego albo towarzystwa budownictwa społecznego, - stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej; 2) funkcjonariusz lub jego małżonek wypowiedział umowę najmu zajmowanego dotychczas w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego albo domu, o którym mowa w pkt 1 lit. b; 3) funkcjonariusz lub jego małżonek zbył lub uczynił przedmiotem umowy darowizny: a) lokal mieszkalny lub dom stanowiący odrębną nieruchomość znajdujący się w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, b) spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego lub domu znajdującego się w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 4) funkcjonariusz lub jego małżonek będący funkcjonariuszem odmówił przyjęcia znajdującego się w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia i znajdującego się w stanie sanitarnym i technicznym umożliwiającym zamieszkanie; 5) funkcjonariusz lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu albo tego samego rodzaju świadczenie, na podstawie odrębnych przepisów; 6) funkcjonariusz pobiera tego samego rodzaju świadczenie, na podstawie odrębnych przepisów; 7) funkcjonariusz lub jego małżonek pobiera równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub tego samego rodzaju świadczenie, na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie organu w sprawie zakończonej zaskarżona decyzją ziściły się dwie przesłanki określone w § 7 pkt 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Sąd nie podziela tej oceny. Prawodawca w przepisach tych posłużył się określeniem odpowiednio "nie posiadają" i "posiadanego". Posiadanie to instytucja prawa rzeczowego, a w znaczeniu potocznym oznacza sprawowanie władztwa nad rzeczą. Natomiast w znaczeniu prawnym oznacza tylko taki stan władztwa faktycznego nad rzeczą, który jest powiązany z zamiarem wykonywania określonego prawa podmiotowego do tej rzeczy. Jest to stan polegający na faktycznym władztwie (jest to możność dysponowania) nad rzeczą. Posiadanie to nie prawo, choć często idzie w parze z jakimś prawem, np. z własnością, współwłasnością. Składają się na nie dwa elementy – władanie nad rzeczą i psychiczne nastawienie do władztwa (wykonywanie go dla siebie). W ten sposób możemy odróżnić posiadanie od zwykłego dzierżenia rzeczy (kiedy ktoś włada rzeczą za kogoś innego). Z akt sprawy wynika, że skarżący nabył udziały w dwóch nieruchomościach po zmarłej matce, których zrzekł się na rzecz ojca w drodze umowy o dział spadku. Podkreślić należy, że skarżący w z żadnej z tych nieruchomości, które położone są w miejscowości pełnienia przez skarżącego służby, nigdy wcześniej nie zamieszkiwał i nie zamieszkał po po nabyciu do nich udziałów. W tym stanie faktycznym i prawnym nie można przyjąć, że skarżący posiadał lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełnił służbę i zrzekł się lub utracił prawo do zajmowania posiadanego dotychczas w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skarżący utracił uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 106 ustawy o ABW oraz AW w związku z nabyciem w drodze spadkobrania udziałów w częściach ułamkowych w dwóch nieruchomościach. Zgodnie z art. 924 ustawy z 23 kwietnia 196r . Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018r. poz. 1025) - dalej w skrócie: "K.c" - spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Z kolei art. 925 K.c. stanowi, że spadkobierca nabywa spadek w chwili jego otwarcia. Z treści tych przepisów oraz art. 922 § 1 K.c. wynika, że spadkobierca z mocy prawa, od momentu otwarcia spadku, czyli z chwilą śmierci spadkodawcy, wstępuje w ogół cywilnoprawnych praw i obowiązków spadkodawcy. Od chwili nabycia spadku może zatem co do zasady objąć spadek we władanie, zarządzać nim i pobierać z tego tytułu pożytki (art. 1029 k.c.). W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie miała miejsca. Skutki takiego nabycia spadku mogą być w późniejszym czasie zniesione wolą uprawnionego. Odnosząc się do kwestii związanych normami zaludnienia, które zostały uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 823), w ocenie Sądu nie miały one w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, gdyż spór pomiędzy stronami dotyczył utraty prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie kwestii związanych z przysługującymi skarżącemu normami zaludnienia. Kwestie związane z normami zaludnienia mogłyby być rozważane w sytuacji, gdyby doszło do ziszczenia przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe rozważania i wydać rozstrzygnięcie przewidziane prawem. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych spraw, Sąd skargę uwzględnił i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.