II GSK 1288/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1809/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lipca 2018 r., nr BP.501.573.2018.1284.WA7.3729 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lipca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 13 grudnia 2017 r. w Warszawie na Al. Jerozolimskich 144 poddano kontroli drogowej pojazd marki Volkswagen, którym kierował skarżący. Kierujący wykonywał usługę transportową przewożąc pasażerów z ul. Banacha 1A na Al. Jerozolimskie 144. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał prawo jazdy, dowód osobisty, dowód rejestracyjny wraz z ubezpieczeniem OC. Natomiast nie okazał licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób. W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną i kserograficzną okazanych dokumentów. Kontrola została udokumentowana protokołem z dnia 13 grudnia 2017 r. Ponadto, w dniu 14 grudnia 2017 r. została sporządzona przez kontrolującego funkcjonariusza Policji notatka urzędowa. Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ, w obecności pełnomocnika skarżącego, przesłuchał świadka - jednego z pasażerów pojazdu. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200; dalej: utd), z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w ar. 18 ust. 4b utd. Decyzją z dnia 4 lipca 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że z ustalonych w sprawie okoliczności wynika jednoznacznie, że przewóz wykonywany w dniu kontroli był przewozem zarobkowym, okazjonalnym, do którego stosuje się przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu okoliczności wskazane dowodem z zeznań świadka przesłuchanego w toku postępowania administracyjnego, treść protokołu kontroli, jak również treść notatki urzędowej spisanej nazajutrz po kontroli przez funkcjonariusza Policji świadczą o tym, że w dniu kontroli przewóz został wykonany w celach zarobkowych, na zamówienie klienta, samochodem osobowym, który nie był oznakowany jako taksówka. O odpłatnym, a więc zarobkowym, charakterze przejazdu przesądza fakt, że pasażer zapłacił za przewóz. Z zeznań pasażera jednoznacznie wynika, że telefonicznie zamówił usługę transportową i za tę usługę dokonał zapłaty. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), dając wyraz swej ocenie w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł J. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z zaakceptowaniem przez Sąd naruszenia przez organ ogólnych zasad tj. art. 6 kpa, 7 kpa i 8 kpa polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak: a) sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom przepisu 68 kpa, b) braku przeprowadzenia stosownych dowodów w postaci przesłuchania wszystkich świadków zdarzenia oraz funkcjonariuszy organów administracji przeprowadzających kontrolę, którzy mogliby potwierdzić treść sporządzonych dokumentów odnoszących się rzekomo do kontroli przeprowadzonej wobec skarżącego oraz "notatki urzędowej", która stanowiła podstawę ustaleń faktycznych, i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z naruszeniem przez organ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 83 kpa w zw. z art. 271 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296) w zw. z art. 171 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm., dalej "k.p.k.") polegającym na: a) dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania, b) dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na uznaniu za wiarygodne protokołów przesłuchania i ustalanie na jej podstawie, iż skarżący otrzymał jakąkolwiek zapłatę za rzekomo wykonaną usługę, i że rzekomi pasażerowie faktycznie jechali ze skarżącym, c) przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku z naruszeniem przez organ art. 74 utd w zw. z art. 68 § 1 kpa polegające na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów, a także jest wewnętrznie sprzeczny. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Przed odniesieniem się do jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Z kolei w myśl art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony tym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienie wskazanej normie prawnej. Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne zważywszy na treść zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Nie poddaje się kontroli merytorycznej zarzut obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa "w zw. z art. 271 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296) w zw. z art. 171 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.)". Powołane w omawianym zarzucie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i Kodeksu postępowania karnego nie były i nie mogły być stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przed właściwymi w sprawie organami obu instancji. Z kolei formułując zarzut naruszenia art. 74 ustawy o transporcie drogowym autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej przyczyny, dla której uznał, że wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem tego przepisu, a zatem na czym miałoby polegać jego naruszenie. Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń stanu faktycznego, które zostały przyjęte za podstawę wyroku. W tym miejscu należy przypomnieć, że oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa wymaga wykazania, w czym skarżący upatruje naruszenia konkretnych przepisów postępowania i uprawdopodobnienia, że tak określone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor oprócz ogólnych twierdzeń dotyczących administracyjnego postępowania dowodowego wskazał, że "protokół kontroli nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w treści przepisu 68 kpa, i który w ocenie strony skarżącej został sporządzony w sposób niepełny". Zdaniem autora skargi kasacyjnej "protokół nie zawiera dokładnego przebiegu opisu kontroli, a także nie została w nim wskazana przyczyna odmowy jego podpisania", "w protokole brak jest danych rzekomych pasażerów", a organ "nie przesłuchał funkcjonariuszy Policji, którzy dokonywali kontroli, Sąd oparł się wyłącznie na notatce urzędowej sporządzonej przez nich, co istotne dopiero kolejnego dnia po kontroli". Odpowiadając na tak sformułowane zarzuty należy przypomnieć, że stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m. in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 kpa, w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Podnieść należy, że nie ma podstaw do twierdzenia, że źródłem braku prawidłowości ustaleń faktycznych miałyby być wskazywane w skardze kasacyjnej wadliwości czy też deficyty protokołu kontroli drogowej, gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadzili funkcjonariusze Policji oraz co w wyniku tych czynności ustalili. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag do treści protokołu, jednocześnie odmówił jego podpisania, a w rubryce "uwagi dotyczące protokołu, w tym dotyczące odmowy podpisania protokołu" wskazano "nie mam ochoty podpisywać". Załącznikiem do protokołu był opis stwierdzonych naruszeń, a także dokumentacja fotograficzna samochodu i kserograficzna okazanych w trakcie kontroli dokumentów. O wadliwości protokołu kontroli drogowej nie może decydować również brak danych osobowych rzekomych (zdaniem skarżącego) pasażerów. Po pierwsze wykonywaniem transportu drogowego osób jest nie tylko samo przemieszczenie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów, czego wyrazem może być oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonania usługi przewozowej. Po drugie w notatce urzędowej dotyczącej przeprowadzonej w dniu 13 grudnia 2017 r. kontroli, sporządzonej przez kontrolującego pojazd funkcjonariusza Policji w dniu 14 grudnia 2017 r. zostały wskazane dane pasażerów, z kolei załącznikiem do tej notatki był zarówno protokół kontroli drogowej, jak i dokumentacja fotograficzna. W trakcie postępowania administracyjnego jeden z pasażerów został przesłuchany w charakterze świadka (protokół przesłuchania z dnia 1 marca 2018 r. załączony do akt administracyjnych), w obecności pełnomocnika skarżącego, który zadawał pytania. Świadek pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie zeznań niezgodnie z prawdą potwierdził, że był w kontrolowanym pojeździe razem z kolegą, a usługę transportową, za którą zapłacił gotówką, zamówił telefonicznie. Skarżący zgłaszanym wątpliwościom co do opisu przebiegu kontroli w protokole czy też prawdziwości informacji zawartych w notatce urzędowej, nie przeciwstawił żadnych argumentów, z których wynikałoby, czy też mogłoby wynikać, że opis ten bądź też oświadczenia funkcjonariusza Policji i świadka nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy, a protokół kontroli nie odzwierciedla i nie potwierdza istniejącego w momencie kontroli stanu faktycznego. Błędnym jest założenie skarżącego, że do protokołu kontroli, sporządzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego ma zastosowanie art. 68 kpa. Przepis ten określa elementy składowe protokołu z czynności w postępowaniu administracyjnym. Protokół z kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji, tak jak i notatka urzędowa, stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem nie były to czynności podjęte w toku postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.