II SA/Bd 1113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r., [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz M. P. i A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. O.. Dnia [...] stycznia 2018 r., skarżący A. W. i M. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, iż została ona wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, gdyż na dzień wydania decyzji na przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione wszystkie niezbędne warunki dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, SKO decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. SKO wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa (przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji) nie może być uznane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Każdorazowe utożsamianie tych pojęć nie jest zatem słuszne. Zdaniem SKO przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta odpowiada bowiem wymogom określonym w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), a jej wydanie poprzedzone zostało analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczeniem obszaru analizowanego stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI"). SKO nie podzieliło stanowiska wnioskodawców, że przeznaczenie sąsiednich działek pod zabudowę mieszkaniową ogranicza możliwości realizacji zabudowy na działce nr 113/10 i jej rolnicze użytkowanie wskazując, że brak możliwości jej zainwestowania zgodnie z wolą właścicieli, wynika z charakteru zamierzenia inwestycyjnego, co było przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (sprawa [...]). P. z dnia [...] czerwca 2018 r., skarżący złożyli do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż decyzja Wójta Gminy O. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i z celowo błędnymi załącznikami do decyzji, które mogą stanowić przesłanki przestępstwa. Skarżący podnieśli ponadto, iż nie ma prawnych możliwości, aby decyzją o warunkach zabudowy przeznaczyć teren rolny pod osiedle mieszkaniowe, w bezpośrednim sąsiedztwie tylko gospodarstw rolnych. Podkreślili, iż skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy była realizacja zabudowy jednorodzinnej na terenie rolnym i tym samym uniemożliwienie użytkowania rolniczego przyległej nieruchomości skarżących. W następstwie rozpoznania wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podzieliło zawarte w niej stanowisko. SKO podkreśliło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa wyrażona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Powołując się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, organ podkreślił wyjątkowy charakter takich decyzji. SKO podniosło również, iż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, negatywną przesłanką do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest okoliczność, że dany teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W niniejszej sprawie zaś – jak stwierdziło - teren inwestycyjny stanowił grunt rolny klasy IVa, który w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest gruntem objętym szczególną ochroną i nie wymaga zgody odpowiednich ministrów. SKO wskazało także, że w punkcie 4.1. decyzji o warunkach zabudowy organ ustalił, że tzw. dobre sąsiedztwo istniało i na tej podstawie możliwe było ustalenie dla nowej zabudowy wymagań w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na etapie przedmiotowego postępowania brak jest więc podstaw, aby takie ustalenie kwestionować, a tym samy twierdzić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp został w sposób rażący naruszony. SKO podzieliło też wcześniejsze swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2018 r., że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego nie uniemożliwia kontynuowania rolniczego użytkowania nieruchomości wnioskodawców. Na powyższą decyzję, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia MI w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp, poprzez brak zabudowy na sąsiedniej działce tj. 113/29, co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (dla działki [...] decyzja o warunkach zabudowy została wydana dnia [...] listopada 2009 r.); 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 kpa - prawidłowego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez pominięcie istniejącego sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym, nieprzeprowadzenie wnikliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy przedmiotowego terenu skutkujące przyjęciem, iż planowane zamierzenie znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej; 3. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 6 kpa, zasady legalności, poprzez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego z zasadami dobrego sąsiedztwa, nie uwzględnienie przez organ II instancji w decyzji przepisów powszechnie obowiązującego prawa; 4. naruszenie podstawowych zasad postępowania, art. 7 kpa, tj. zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, prawnego oraz faktycznego skarżącego oraz błędne i niepełne ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji; 5. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 8 kpa, zasady pogłębiania zaufania obywateli, poprzez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego zgodnie z zasadami dobrego sąsiedztwa, błędne ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego opierające się na niepełnym i niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i prawnego skarżących; 6. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 11 kpa, czyli zasady przekonania, poprzez wydanie decyzji z niepełnym i niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego w uzasadnieniu. Ponadto skarżący wskazali, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niekompletny i niewłaściwy materiał dowodowy, w tym nierzetelnie wykonaną analizę obszaru, która powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy upzp, czego zdaniem skarżących organy nie dopełniły. Zarzucili oni również, że wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej na terenie rolnym, nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania przy wydawanych decyzjach, niestosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, zakłócenie ładu przestrzennego terenu, ze sporządzeniem niewłaściwych dowodów (analiz, na podstawie których sporządzano decyzje) – doprowadziło do konkretnych strat materialnych, poprzez brak możliwości użytkowania nieruchomości przez skarżących. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. O.. Decyzja o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, wydana została w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp") oraz rozporządzenia MI. Wydana przez Wójta decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać elementy wymagane przepisami ww. aktów prawnych oraz posiadać wymagane załączniki. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji SKO, Sąd dostrzegł brak w aktach sprawy istotnych dokumentów, które zostały wskazane w treści decyzji Wójta, a nie zostały załączone do akt sprawy. Brak tych dokumentów bezpośrednio przekłada się na ułomność przeprowadzonego postępowania w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie do koniecznych elementów decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać, że w § 9 rozporządzenia MI została zawarta norma odnosząca się do treści decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 1 mowa jest o tym, że decyzja o warunkach zabudowy ma zawierać dwie części: "część tekstową i graficzną". Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia MI wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z ust. 3 wynika, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Załączniki do decyzji przygotowuje i podpisuje (na etapie sporządzania jako dowodu w sprawie) uprawniony profesjonalista – urbanista, architekt, który zgodnie z jednoznacznym brzmieniem regulacji ustawowej (art. 60 ust. 4 upzp) sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawa (upzp) wskazuje, iż "sporządzenie" tego projektu "powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". Oznacza to, iż z taką osobą właściwy organ zawiera umowę, którą powierza wykonanie wskazanego zadania, zaś zleceniobiorca (osoba uprawniona) podpisuje, ale nie decyzję, lecz tylko jej projekt wykonany w wyniku powierzenia jej zadania. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami (załącznik opisany jako "załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy (...) Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (...)" oraz załącznik graficzny w skali 1:1000 opisany jako "załącznik graficzny do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy"), który został sporządzony przez mgr inż. arch. B. F., członka Izby Architektów. Z treści tego projektu (w tym z treści załączników) wynika, że dotyczy on działki nr [...] w miejscowości K.. W aktach sprawy znajduje się też przedmiotowa decyzja Wójta Gminy O. z [...] listopada 2009 r. nr [...] Treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzona przez osobę uprawnioną, w punktach ustaleń od 1 do 5 całkowicie pokrywa się z treścią ww. decyzji z [...] listopada 2019 r. W treści decyzji wskazano na załącznik nr 1 i załącznik nr [...] do decyzji. Mianowicie w treści decyzji Wójt ustalił dla planowanej inwestycji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2 rozstrzygnięcia). W ich ramach, w punkcie 2.1.3. rozstrzygnięcia zawarte zostały "Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikające z przeprowadzonej analizy (zał. nr [...] do decyzji) w zakresie: a) funkcji, formy zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa jednorodzinna, budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, wolnostojący, b) linii zabudowy: ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy dotyczącą głównej bryły budynku z wyłączeniem ryzalitów, balkonów, wykuszy, krużganków, podcieni, garażu, wiatrołapu - jak na załączniku graficznym nr [...] do decyzji, c) szerokość elewacji frontowej: z zachowaniem normatywnych odległości od granic działek sąsiednich, d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: wysokość do okapu max. 3,5 m od projektowanego poziomu terenu, e) geometria dachu: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 20°- 45°, wysokość głównej kalenicy max. 9,0m od projektowanego poziomu terenu, f) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wyznaczonego terenu: max. 0,4". Z kolei w punkcie 3 rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego linii rozgraniczających teren inwestycji wskazano, że: "Linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone literami A-D - jak na załączniku graficznym nr [...] do decyzji". Pod częścią zawierającą pouczenie, ww. decyzja wymienia jako załącznik "załącznik graficzny nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy". Odnosząc się do powyższych fragmentów treści decyzji należy stwierdzić, że w aktach sprawy brak jest ww. załączników, o których jest mowa w punkcie 2.1.3 (część wstępna i lit. b), w punkcie 3 rozstrzygnięcia oraz końcowej części decyzji. Sąd na podstawie akt administracyjnych sprawy nie mógł przyjąć, że załącznikami nr 1 i nr [...], do których odwołał się organ w decyzji o warunkach zabudowy są wcześniej wskazane załączniki do projektu decyzji, sporządzone przez osobę uprawnioną do wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ dokumenty załączone do projektu decyzji nie zostały opisane jako załączniki do decyzji Wójta Gminy O. z [...] listopada 2009 r. nr [...] Poza tym załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera oznaczenia litrowego A - D z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Wymienienie w końcowej części decyzji o warunkach zabudowy jako załącznika (po słowie "Załącznik:") "Załącznik graficzny nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy" wskazuje, że taki dokument został sporządzony i załączony do decyzji. [...] w aktach sprawy brak jest tego dokumentu, który zgodnie z przepisami prawa stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać w tym miejscu należy, że na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 upzp właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 upzp wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Określenie linii, o których stanowi przepis może odbyć się zatem wyłącznie na załączniku graficznym, który musi z decyzją o warunkach zabudowy stanowić całość. W przypadku braku tego załącznika niemożliwe jest dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi powyżej przytoczony art. 53 ust. 3 upzp. W ocenie Sądu, przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych jest niezbędnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Odstąpienie od tego wymogu jest kwalifikowaną wadą decyzji o warunkach zabudowy, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącym naruszenia prawa. Powyższe prowadzi do konkluzji, że SKO rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta o warunkach zabudowy skontrolowało niekompletną decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dysponując kompletną decyzją Wójta, SKO nie mogło dokonać wyczerpującej i pełnej oceny ewentualnego zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji, w szczególności nie znajduje oparcia w obecnych aktach stanowisko SKO, że Wójt w sposób prawidłowy przeprowadził analizę warunków i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ wystąpi do Wójta Gminy O. o przesłanie kompletu akt sprawy łącznie z załącznikami decyzji, o których mowa w ww. decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2009 r., a po uzupełnieniu akt jeszcze raz rozpatrzy wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.