II SA/Bd 134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J.M. na pismo [...] Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie bonu na zasiedlenie uchyla zaskarżone pismo. J. M. (dalej zwana skarżącą) pismem z dnia [...].10.2018 r. adresowanym do Powiatowego Urzędu Pracy wniosła o przyznanie jej bonu na zasiedlenie na podstawie art. 66n ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2018 r. poz. 1265, dalej powoływana jako ustawa o promocji zatrudnienia). Pismem z dnia [...].10.2018 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy działający z upoważnienia Starosty poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu ww. wniosku z uwagi na to, że utraciła ona status osoby bezrobotnej, który powinna posiadać, aby starać się o przyznanie bonu na zasiedlenie. Następnie, pismem z dnia [...].11.2018 r. adresowanym do Powiatowego Urzędu Pracy skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku z [...].10.2018 r. W odpowiedzi na ww. pismo skarżącej Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy działający z upoważnienia Starosty pismem z dnia [...].12.2018 r., Nr [...], poinformował skarżącą, że nie znajduje podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie przyznania jej bonu na zasiedlenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że w wyniku ponownego przeanalizowania sprawy ustalono, iż skarżąca zarejestrowała się w PUP [...].08.2018 r. Urząd powziął informację, że z dniem [...].09.2018 r. skarżąca zarejestrowała działalność gospodarczą, której wykonywanie rozpoczęło się tego samego dnia. W związku z tym, że osoba bezrobotna nie może prowadzić działalności gospodarczej, skarżąca została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej. Ta decyzja organu skutkowała negatywnym rozpatrzeniem wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie. Podjęte przez skarżącą działania - zmiana daty rozpoczęcia działalności gospodarczej oraz wniesienie odwołania - spowodowały zmianę decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w ten sposób, że skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej nie z dniem [...].09.2018 r., lecz z dniem [...].10.2018 r. Przepisy prawa nie przewidują działania wstecz. Nie jest możliwa rejestracja skarżącej w urzędzie pracy, gdyż jest związana kontraktem w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Skargę na ww. pismo z dnia [...].12.2018 r. Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty wniosła J. M. zarzucając mu naruszenie: przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego skutkującego pominięciem treści wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej w szczególności w zakresie zmiany daty rozpoczęcia działalności gospodarczej; art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że nie spełniała warunków uprawniających do otrzymania bonu na zasiedlenie. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do negatywnego rozpatrzenia wniosku w trybie art. 66n cyt. ustawy z uwagi pozbawienie statusu osoby bezrobotnej, kiedy to w dniu wydawania rzeczonej decyzji była osobą bezrobotną, a tym samym uprawniona do otrzymania bonu na zasiedlenie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że [...].08.2018 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i rozpoczęła starania o podjęcie zatrudnienia w zawodzie elektroradiologa. Jako, że w miejscu jej zamieszkania nie było ofert pracy, uzyskała informację o możliwości zatrudnienia w ramach kontraktu w swoim zawodzie poza miejscem zamieszkania tj. w [...]. W dniu [...].09.2018 r. złożyła wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej, gdyż warunkiem podjęcia pracy było zawarcie "kontraktu" w ramach własnej działalności gospodarczej. W dniu [...].10.2018 r. zgodnie z zapisami art. 66n ustawy o promocji zatrudnienia złożyła w PUP wniosek o przyznanie bonu na zasiedlenie dla bezrobotnego do 30. roku życia wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami. W związku ze zmianą decyzji przyszłego pracodawcy dotyczącą terminu rozpoczęcia kontraktu z dniem [...].10.2018 r., a nie [...].09.2018 r. dokonała w dniu [...].10.2018 r. zmiany wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. PUP działając z up. Starosty decyzją Nr [...] z [...].10.2018 r. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].09.2018 r. Od ww. decyzji skarżąca wniosła odwołanie. PUP uwzględnił odwołanie i zmienił swoją wcześniejszą decyzję, orzekając o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].10.2018 r. W dniu wydawania decyzji Nr [...] z [...].10.2018 r. PUP mógł ustalić stan faktyczny dotyczący statusu osoby bezrobotnej. Dokonanie prawidłowej oceny dokumentacji pozwoliłoby stwierdzić, że skarżąca jest osobą bezrobotną i spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania bonu na zasiedlenie. Naruszając procedurę administracyjną i błędnie interpretując art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, który wyraźnie określa, że jeżeli został złożony wniosek o wpis do CEiDG i jednocześnie wskazany późniejszy dzień rozpoczęcia działalności gospodarczej, nie traci się statusu osoby bezrobotnej. Poprzez takie działanie PUP pozbawił ją prawa do uzyskania bonu na zasiedlenie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że w dniu złożenia przez skarżącą wniosku urząd powziął informację, iż skarżąca zarejestrowała działalność gospodarczą w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i jako datę rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej wskazała dzień [...].09.2018r. Dokonała także z dniem [...].09.2018r. zgłoszenia do ZUS w celu podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Z tych przyczyn na dzień złożenia wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie nie spełniała definicji osoby bezrobotnej. W związku z powyższym decyzją z [...].10.2018 r. skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej. Konsekwencją tych ustaleń i wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej było negatywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie pismem z [...].10.2018 r. W międzyczasie skarżąca podjęła działania zmierzające do zmiany terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej. Po dokonaniu stosownych zmian wniosła odwołanie od decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].09.2018 r. Mając na uwadze zmiany dokonane w CEiDG oraz w ZUS urząd uwzględnił odwołanie skarżącej w ten sposób, że orzekł w decyzji z [...].11.2018 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].10.2018 r. Organ po ponownym przeanalizowaniu sprawy pismem z [...].12.2018 r. podtrzymał swoje stanowisku w sprawie, gdyż dla skutecznego ubiegania się o bon na zasiedlenie niezbędne jest posiadanie statusu osoby bezrobotnej, a skarżąca cały czas prowadzi działalność gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało ocenić, czy skarga była dopuszczalna. Kwestia ta jest przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że skarga na rozstrzygnięcie organu administracji wydane na podstawie art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia jest dopuszczalna. Zgodnie z cyt. przepisem: "Na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli: 1) z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym; 2) odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie; 3) będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy." Z kolei, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu (tj. decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie. Zdaniem składu orzekającego, będący przedmiotem zaskarżenia akt jest aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Władztwo administracyjne w tym konkretnym przypadku ma charakter zewnętrzny, ponieważ jest skierowane do podmiotu czy też podmiotów niepodporządkowanych organowi administracji publicznej, czyli do obywateli. Władztwo przejawia się w tym aspekcie w postaci podjętego działania organu administracji publicznej (powiatowych urzędów pracy) zmierzającego do wydania indywidualnego aktu administracyjnego, którym jest powiadomienie w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z art. 52 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Natomiast w myśl art. 53 § 1 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Stosownie do § 2 cyt. przepisu, "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". Sąd uznał, że skarga została wniesiona w terminie, na co pozwala ww. przepis, a to z uwagi na fakt, że skarżąca nie została w żaden sposób pouczona w zaskarżonym piśmie o sposobie i terminie do złożenia skargi na to pismo. Mając na uwadze powyższe, w związku z uznaniem skargi za dopuszczalną i wniesioną w terminie, należało dokonać merytorycznej oceny czynności organu w postaci jego pisma z dnia [...].12.2018 r. Jak wynika z treści cyt. art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, bon na zasiedlenie może być przyznany bezrobotnemu i organ właśnie wychodząc z założenia, że skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej, uznał, że bon taki nie może być przyznany. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie bonu [...].10.2018 r. Następnie decyzją z [...].10.2018 r. orzeczono o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej od [...].09.2018 r., przy czym na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą orzeczono decyzją z [...].11.2018 r., że utraciła ona status osoby bezrobotnej z dniem [...].10.2018 r. Stąd też w dacie składania wniosku, tj. [...].10.2018 r., skarżąca spełniała przesłankę pozostawanie osobą bezrobotną. Należy w tym miejscu podkreślić, że podjęcie przez skarżącą działalności gospodarczej wynikało właśnie z zamiaru podjęcia zatrudnienia (w postaci rozpoczęcia własnej działalności gospodarczej, która umożliwiła jej zawarcie umowy cywilnoprawnej, tj. kontraktu z pracodawcą), co z kolei było warunkiem przyznania jej bonu na zasiedlenie. Okoliczności te wprost wynikają z oświadczenia pracodawcy oraz oświadczenia bezrobotnego. Organ twierdząc, że skarżąca rozpoczynając działalność gospodarczą przestaje być osobą bezrobotną i wobec tego zostaje pozbawiona możliwości przyznania jej bonu na zasiedlenie, popada w wewnętrzną sprzeczność, skoro jednym z warunków przyznania tego bonu jest właśnie podjęcie działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że podjęcie przez skarżącą przedmiotowej działalności gospodarczej miało na celu spełnienie jednego z warunków wskazanych w art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Jeszcze raz należy przypomnieć, że, stosownie do cyt. przepisu, "(...) starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego (bezrobotnego) poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej (...)". Tym samym, odwoływanie się jedynie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f, stosownie do którego bezrobotnym jest m.in. ten, kto nie złożył wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosił do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej – należy uznać w realiach niniejszej sprawy za nieuprawnione, nie biorące pod uwagę treści art. 66n ust. 1 cyt. ustawy. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że zaskarżone pismo narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co, stosownie do art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., skutkowało koniecznością orzeczenia o jego uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, a w szczególności okoliczność, że skarżąca spełniała kryterium pozostawania osobą bezrobotną w rozumieniu art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia.