II OSK 2229/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 129/19 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019r., sygn. akt III SA/Gd 129/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie delegowania radnych powiatu [...] do Powiatowej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku w [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 99, dalej: u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie delegowania radnych powiatu [...] do Powiatowej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku w [...]. Organ nadzoru stwierdził, że doszło do bezprawnego ograniczenia listy kandydatów na delegatów do ww. Komisji. Wskazał, że z analizy treści art. 38 a ust. 5 pkt 2 u.s.p. wynika, że delegowanie przez radę powiatu dwóch radnych do wskazanej wyżej komisji, biorąc pod uwagę kolegialny charakter rady, oznacza wybór tych radnych spośród wszystkich radnych, którzy wyrazili wolę bycia delegatami do komisji. W trakcie sesji Rady Powiatu [...] rozpatrywany był zgłoszony przez Przewodniczącego Rady Powiatu [...] projekt uchwały z wpisanymi nazwiskami dwóch radnych, którzy wyrazili zgodę na kandydowanie do Powiatowej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku w [...]. Radny W. D. zgłosił trzeciego kandydata, jednakże Przewodniczący Rady Powiatu przyjął, że brak jest możliwości procedowania w odniesieniu do tej kandydatury z uwagi na to, że do komisji można delegować dwóch, a nie trzech kandydatów. Organ nadzoru wskazał, że wobec zgłoszenia większej liczby kandydatów od ustawowo określonej dla rady powiatu liczby miejsc w komisji, należało (po uzyskaniu zgody trzeciego kandydata na delegowanie do komisji) w pierwszej kolejności przeprowadzić przewidziane w § 43 Statutu Powiatu [...] głosowanie w sprawie wyboru osób, w którym głosowaniu jawnym ze wszystkich zgłoszonych kandydatów należało wybrać jako delegatów dwóch radnych o największej liczbie otrzymanych głosów. W ocenie organu nadzoru podjęcie uchwały w sytuacji zgłoszenia przez radnych więcej niż dwóch kandydatów celem delegowania do przedmiotowej komisji, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 38 a ust. 5 pkt 2 u.s.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skargą Powiat [...] zaskarżył ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 38 a ust. 2 u.s.p., wskazując, że sformułowanie cytowanego przepisu, iż to rada powiatu deleguje przedstawicieli do pracy w tej Komisji, prowadzi do wniosku, iż rada posiada swobodę w desygnowaniu swoich przedstawicieli do pracy w Komisji a radnemu nie przysługuje roszczenie o delegowanie go w skład tej Komisji. Zdaniem skarżącego ustawodawca jedynie wskazuje, iż przedstawicieli tych ma być dwóch. Skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody, iż koniecznym było – zgodnie z procedurą wynikającą z § 43 Statutu Powiatu [...] – przeprowadzenie głosowania w sprawie wyboru osób, w którym głosowaniu jawnym ze wszystkich zgłoszonych kandydatów należało wybrać jako delegatów dwóch radnych o największej liczbie głosów. Ponadto skarżący wskazał, że projekt uchwały został zgłoszony zgodnie z § 35 Statutu Powiatu [...], wskazującym podmiot wystający z inicjatywą uchwałodawczą – przez Przewodniczącego Rady. Każdy radny mógł zgłosić poprawki do uchwały proponując w miejsce proponowanych kandydatów inne osoby. Mimo pouczenia o tym radnego wnioskującego o wpisanie na listę trzeciego kandydata, nie zgłosił on takiej poprawki. Ponadto skarżący podkreślił, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że żaden z zacytowanych przez organ nadzoru przepisów nie został przez podjęcie przedmiotowej uchwały w sposób istotny naruszony. Przepis art. 38 a ust. 5 pkt 2 u.s.p. określa jedynie liczbę radnych wchodzących w skład komisji bezpieczeństwa i porządku, a przepis art. 2 Konstytucji jest przepisem ustanawiającym ogólną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Skarżący słusznie w ocenie Sądu zarzucił, że wskazane przepisy nie określają trybu wyboru radnych do komisji. W szczególności nie przewidują one trybu głosowania na podjęciem uchwały. Tryb zastosowany przez radę, nie mógł zatem doprowadzić do naruszenia cytowanych przepisów w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały. Ponadto zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że z § 43 Statutu Powiatu [...] przewidywał w niniejszej sprawie obowiązek przeprowadzenie głosowania w sprawie wyboru osób, w którym ze wszystkich zgłoszonych kandydatów należało wybrać jako delegatów dwóch radnych o największej liczbie głosów. Z § 43 statutu nie wynika w sposób jednoznaczny, by przewidziany w nim tryb znajdował zastosowanie w przypadku głosowania nad wyłonieniem delegatów do komisji porządku i bezpieczeństwa wybieranych w głosowaniu jawnym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W związku natomiast z uwzględnieniem skargi, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 780 zł, w tym kwotę 300 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego i kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. Skargą kasacyjną Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) błędną wykładnię art. 38a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511) polegającą na przyjęciu, że określa on jedynie liczbę radnych wchodzących w skład komisji bezpieczeństwa i porządku, nie określa natomiast trybu wyboru radnych do komisji - w szczególności nie przewiduje trybu głosowania nad podjęciem uchwały, stąd tryb zastosowany przez radę nie mógł zatem doprowadzić do naruszenie cytowanego przepisu w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia art. 38a ust. 5 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do wniosku, że delegowanie przez radę powiatu dwóch radnych w skład komisji bezpieczeństwa i porządku, w przypadku więcej niż dwóch kandydatur oznacza - przy uwzględnieniu kolegialnego charakteru rady - wybór tych radnych spośród wszystkich radnych, którzy wyrazili wolę bycia delegatem do komisji, co skutkuje koniecznością wyboru w głosowaniu jawnym ze wszystkich zgłoszonych kandydatów dwóch radnych o największej liczbie otrzymanych głosów, a nie głosowania nad wyborem tylko dwóch radnych z pominięciem pozostałego kandydata, co oznacza pozbawienie radnych równych szans w wyborze do komisji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 199 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 86 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, skutkujące - w sytuacji uwzględnienia skargi Powiatu [...] - błędnym zasądzeniem od Wojewody [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwoty 300 zł w zakresie dotyczącym uiszczonego wpisu od skargi, podczas gdy prawidłowo określone koszty postępowania powinny obejmować wyłącznie kwotę 480 zł dotyczącą kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej - radcy prawnego. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej - zmianę zaskarżonego wyroku w części pkt 2 sentencji przez zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu kwoty 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że § 43 Statutu Powiatu [...] przewidywał w niniejszej sprawie obowiązek przeprowadzenia głosowania w sprawie wyboru osób, w którym ze wszystkich zgłoszonych kandydatów należało wybrać jako delegatów dwóch radnych o największej liczbie głosów, bowiem z przepisu tego nie wynika w sposób jednoznaczny by przewidziany w nim tryb znajdował zastosowanie w przypadku głosowania nad wyłonieniem delegatów do komisji porządku i bezpieczeństwa wybieranych w głosowaniu jawnym. Zdaniem Wojewody procedowanie nad podjęciem przedmiotowej uchwały naruszyło w sposób istotny art. 38a ust. 5 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten, wbrew ocenie Sądu, określa nie tylko liczbę radnych rady powiatu wchodzących w skład komisji bezpieczeństwa i porządku, bowiem wynika z niego, że każdy z radnych może kandydować do tej komisji z równymi szansami. Skoro kandydatów było więcej niż miejsc, to oczywiste wydaje się w takiej sytuacji wybranie ze wszystkich zgłoszonych kandydatów jako delegatów dwóch radnych o największej liczbie głosów, a nie głosowanie zmian w zakresie jedynie dwóch kandydatów, kiedy kolejna kandydatura oznaczała wykluczenie innej. Wybór delegatów w sposób przyjęty ostatecznie przez Radę należy uznać w świetle wykładni celowościowej za sprzeczny z treścią art. 38a ust. 5 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jak również z art. 2 Konstytucji RP - jako niedemokratyczny, bo pozbawiający radnych równych szans w wyborze do komisji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 199 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 86 ustawy samorządzie powiatowym Wojewoda podniósł, że w związku z okolicznością, iż zgodnie z art. 86 ustawy samorządzie powiatowym postępowanie sądowe dotyczące m.in. zaskarżania do sądu rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących powiatów jest wolne od opłat sądowych, Sąd I instancji błędnie do zwracanej na rzecz Powiatu kwoty zwrotu kosztów postępowania sądowego doliczył kwotę 300 zł uiszczoną przez ten Powiat tytułem wpisu od skargi. Sąd I instancji jeszcze przed rozprawą powinien zwrócić tę kwotę Powiatowi [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a przeciwna strona w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że mając na uwadze zarówno obligatoryjność utworzenia unormowanej w art. 38a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1260) – dalej: ustawy o samorządzie powiatowym - komisji bezpieczeństwa i porządku (art. 38a ust. 1), jej ściśle określone zadania (ust. 2), kadencyjność (3 lata – ust. 9) oraz możliwość odwołania przez organ jej członka przed upływem kadencji wyłącznie z ważnych powodów (ust. 10), nie można uznać, że delegowanie do tej Komisji przez radę powiatu dwóch radnych, może odbywać się w sposób dowolnie przez tę radę przyjęty. Takie podejście rady powiatu umniejszałoby randze tworzonego organu, a ponadto stanowiłoby naruszenie zasady jawności i przejrzystości działań organu administracji publicznej. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w niniejszej sprawie przez Radę Powiatu [...] prowadziłoby w istocie do takiego stanu prawnego, że utworzenie obligatoryjnej komisji bezpieczeństwa i porządku nie byłoby poddane żadnym regułom, zaś powoływanie przez radę powiatu stałych i doraźnych komisji ( art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - tworzenie tych komisji nie jest obowiązkowe) i dokonywanie wyboru składów tych komisji (wybór osób do tych komisji) podlegałoby regułom określonym w statucie. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że organizację wewnętrzną i tryb pracy rady powiatu i komisji powoływanych przez radę określa statut (art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym), stanowiący najważniejszy akt prawa miejscowego uchwalany przez radę powiatu w ramach jej wyłącznych właściwości. Statut powinien określać m.in. sprawy trybu zwoływania sesji rady powiatu, zasady prowadzenia obrad, inicjatywy uchwałodawczej, zasady przedkładania uchwał pod głosowanie, techniki głosowania, zasady protokołowania obrad, rodzaju i ilości stałych i doraźnych komisji rady oraz zasad ich tworzenia, zasady współdziałania między komisjami rady i klubami zwłaszcza w zakresie opiniowania projektów uchwał rady powiatu itp. W związku z powyższym należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że brak unormowań szczególnych regulujących tryb delegowania przez radę powiatu dwóch radnych do komisji bezpieczeństwa i porządku (art. 38a ust. 5 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym), powoduje, że Rada Powiatu [...] wyboru delegatów powinna dokonać procedując w przyjętym w Statucie Powiatu [...] trybie głosowania – Rozdział 61- "Głosowanie". Ten tryb z mocy § 43 Statutu znajduje zastosowanie w sprawie wyboru osób, a zatem w przypadkach, których celem głosowania jest wyłonienie spośród zgłoszonych kandydatów określonej liczby osób do pełnienia jakiejś funkcji, np. członków komisji stałych bądź doraźnych rady. Uznać bowiem należy, że delegowanie w rozumieniu art. 38a ust. 5 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oznacza w istocie wybór przez radę powiatu dwóch radnych do pełnienia funkcji członka komisji bezpieczeństwa i porządku. W przedmiotowej sprawie przepisem, który winien znaleźć zastosowanie przy wyborze radnych Powiatu [...] celem ich delegowania do pełnienia funkcji członka Komisji bezpieczeństwa i porządku, jest § 43 Statutu Rady Powiatu [...]. Zgodnie z § 43 tego statutu w przypadku głosowania w sprawie wyboru osób, przewodniczący rady przed zamknięciem listy kandydatów zwraca się do każdego z nich z pytaniem, czy wyraża zgodę na kandydowanie, a po otrzymaniu odpowiedzi poddaje pod głosowanie zamknięcia listy i zarządza wybory bądź ponawia zgłaszanie kandydatur. W sytuacji zatem zgłoszenia większej niż wymagana liczba kandydatów do objęcia funkcji członka Komisji bezpieczeństwa i porządku, Przewodniczący Rady Powiatu [...] powinien przeprowadzić głosowanie w sprawie wyboru osób spośród wszystkich zgłoszonych kandydatów i Rada Powiatu [...] winna delegować do tej komisji tych dwóch radnych, którzy otrzymali największą liczbę głosów. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż w przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do bezpodstawnego ograniczenia listy kandydatów. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyraził pogląd, iż z § 43 Statutu Powiatu [...] nie wynika w sposób jednoznaczny, by przewidziany w nim tryb znajdował zastosowanie w przypadku głosowania nad wyłonieniem delegatów do komisji porządku i bezpieczeństwa wybieranych w głosowaniu jawnym. W tym miejscu zauważyć należy, że z przepisu tego w ogóle nie wynika w sposób jednoznaczny w jakich szczegółowych sytuacjach ma on zastosowanie. Przepis § 43 Statutu Rady Powiatu [...] zawiera ogólne stwierdzenie, że tryb głosowania dotyczy wyboru osób. W tej sytuacji przyjąć zatem należy, że tryb przewidziany w tym przepisie ma zastosowanie w każdym głosowaniu, które dotyczy wyboru osób, w tym wyboru osób, które Rada Powiatu [...] deleguje do składu Powiatowej Komisji bezpieczeństwa i porządku. Inicjatywa zaś uchwałodawcza, o jakiej mowa w § 35 Statutu, może dotyczyć sytuacji, gdy żaden z radnych nie wyrazi zgody na kandydowanie do danej komisji. Mając powyższe rozważania na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że sposób podjęcia przez Radę Powiatu [...] uchwały z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie delegowania radnych powiatu [...] do Powiatowej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku w [...], narusza art. 38a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) w zw. z § 43 Statutu Powiatu [...] - stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 21 czerwca 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] - w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zasadny jest ponadto podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 199 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 86 ustawy samorządzie powiatowym. W związku bowiem z ustawowym zwolnieniem od opłat sądowych spraw, w których przedmiotem skargi są rozstrzygnięcia organu nadzorczego, brak było w niniejszej sprawie podstaw do uiszczania przez Powiat [...] wpisu od skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., a w konsekwencji także do uwzględnienia uiszczonego przez skarżący Powiat wpisu przy zwrocie kosztów postępowania sądowego. Nienależny wpis od wniesionej skargi podlega z urzędu zwrotowi na podstawie art. 225 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.