VI SA/Wa 2038/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. ref. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], nakładającą na M. P. (dalej "strona", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 86,35 zł za umieszczenie w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w km 2+900 w m. N., gm. M., rejon skrzyżowania z ul. W., ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia 16 stycznia 2018 r. (od dnia następnego po okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi objętego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...]), do dnia [...] czerwca 2018 r. (za 157 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 marca 2016 r. Rejon w Z. otrzymał informację o nielegalnym umieszczeniu w pasie drogowym drogi [...] w m. N., gm. M. w km 2+900, rejon skrzyżowania z ul. W. ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 pod obiektem drogowym. Pismem z dnia 22 marca 2016 r., na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. oraz z uwagi na treść przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1440 ze zm.), dalej "u.d.p.", organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia skarżącego karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona w piśmie z dnia 25 marca 2016r. wyjaśniła, że odcinek sieci światłowodowej został ułożony w gruncie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w m. N. na podstawie zezwolenia wydanego w formie decyzji administracyjnej przez Powiatowy Zarząd Dróg w B., dalej "PZD". Ponadto Strona w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r., przesłała kopię decyzji Nr [...]. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną przez PZD w B. z siedzibą w R. zezwalającą na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej obejmującej swym zakresem następujące drogi: 1) DP nr [...] S - ul. C. w T. gm. M., 2) DP nr [...] S - ul. Z. i ul. D. w S. gm. M., 3) DP nr [...] 5 - ul. K. ul. T. w N. gm. M., 4) DP nr [...] S - ul. Z. i ul. W. w N. gm. M.. Na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. organ wezwał PZD w B. z siedzibą w R. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, tj. do przekazania na piśmie parametrów technicznych przewodu światłowodowego będącego przedmiotem decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. PZD w B. z siedzibą w R.. W odpowiedzi PZD wyjaśnił, że zgoda na lokalizację wynikająca z decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., dotyczyła wyłącznie części będącej w zarządzie PZD w B., a inwestor nie występował o zgodę na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót związanych z umieszczeniem światłowodu i na umieszczenie go w pasie drogowym drogi powiatowej [...] ulicy W. w N., której część zlokalizowana jest w pasie drogowym [...]. Kierownik Rejonu w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję, którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 56,65 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w km 2+900 w m. N., rejon skrzyżowania z ul. W. ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia 18 marca 2016 r., tj. od dnia stwierdzenia umieszczenia ww. odcinka sieci światłowodowej w pasie drogowym do dnia 28 czerwca 2016 r. (za 103 dni). Pełnomocnik Strony wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną z dnia 28 czerwca 2016 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odstąpienie od obciążenia Strony karą pieniężną i umorzenie postępowania. Pełnomocnik Strony zarzucił Organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów materialnych poprzez zastosowanie art. 40 ust 12 pkt 1) u.d.p. poprzez błędne uznanie, że Strona spełnia wymogi określone tym przepisem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDDKiA uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną z dnia 28 czerwca 2016 r., jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty i decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 14 grudnia 2016 r. na ww. decyzję do Organu wpłynęła Skarga, która została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 148/17) skarga Strony w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 56,65 zł została oddalona. Pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r., organ wszczął kolejne postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia skarżącego karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a po przeprowadzeniu postępowania, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i art. 104 k.p.a. Kierownik Rejonu w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] października 2016 r. wydał decyzję, którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 53,90 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w km 2+900 w m. N., rejon skrzyżowania z ul. W. ziemnego odcinka sieci światłowodowej o powierzchni całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia 29 czerwca 2016 r. (od dnia następnego po okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi objętego decyzją z dnia 28 czerwca 2016 r.) do dnia 4 października 2016 r. (za 98 dni), bez zezwolenia zarządcy drogi którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Pełnomocnik Strony wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną z dnia 4 października 2016 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odstąpienie od obciążenia Strony karą pieniężną i umorzenie postępowania. Pełnomocnik Strony zarzucił Organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 97§ 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów materialnych poprzez zastosowanie art. 40 ust 12 pkt 1) u.d.p. poprzez błędne uznanie, że Strona spełnia wymogi określone tym przepisem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną z dnia [...] października 2016 r. jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty i decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 12 stycznia 2017 r. do Organu wpłynęła Skarga, która została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie pismem z dnia 10 lutego 2017 r., organ wszczął kolejne (trzecie) postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia strony karą pieniężną za samowolne zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania strona w piśmie z dnia 13 marca 2017 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na wniesienie skarg do WSA w Warszawie na decyzje dotyczące kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za wcześniejsze okresy. Zdaniem strony organ zawiesza postępowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd", a według strony taka sytuacja zaistniała w jej przypadku. Organ nie odniósł się do powyższego wniosku. Kierownik Rejonu w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] marca 2017 r. wydał decyzję, którą nałożył karę pieniężną na skarżącego za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w pasie drogowym drogi ekspresowej 51 w km 2+900 w m. N., rejon skrzyżowania z ul. W. ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia 5 października 2016 r. (od dnia następnego po okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi objętego decyzją z dnia 4 października 2016 r.) do dnia 29 marca 2017 r. (za 176 dni), bez zezwolenia zarządcy drogi którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. We wniosku z dnia 10 kwietnia 2017 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 29 marca 2017 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odstąpienie od obciążenia strony karą pieniężną i umorzenie postępowania. Pełnomocnik strony zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów materialnych poprzez zastosowanie art. 40 ust 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że strona spełnia wymogi określone tym przepisem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2017 r. jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty. Organ dnia [...] czerwca 2017 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję wydaną w pierwszej instancji. W dniu 11 lipca 2017 r. do Organu wpłynęła skarga, która została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowanego przez Oddział w K.. Pismem z dnia 13 grudnia 2017 r., organ wszczął następne (czwarte) postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia skarżącego za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Kierownik Rejonu w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję, którą nałożył karę pieniężną w wysokości 152,35 zł na skarżącego za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w pasie drogowym drogi ekspresowej SI w km 2+900 w m. N., rejon skrzyżowania z ul. W. ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia 30 marca 2017 r. (od dnia następnego po okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi objętego decyzją z dnia 29.03.2017 r.) do dnia 15 stycznia 2018 r. (za 277 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. We wniosku z dnia 30 stycznia 2018 r., Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odstąpienie od obciążenia Strony karą pieniężną i umorzenie postępowania. Pełnomocnik Strony zarzucił Organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 ust. 4 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także przepisów materialnych poprzez zastosowanie art. 40 ust 12 pkt 1) u.d.p. poprzez błędne uznanie, że Strona spełnia wymogi określone tym przepisem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2018 r. jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty. Wobec powyższego Organ dnia [...] marca 2018 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. wydaną w pierwszej instancji. W ww. sprawie w dniu 16 kwietnia 2018 r. do Organu wpłynęła skarga, która została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. organ wszczął kolejne (piąte) postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia skarżącego karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Kierownik Rejonu w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] czerwca 2018 r. wydał decyzję, którą nałożył karę pieniężną w wysokości 86,35 zł na skarżącego za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w km 2+900 w m. N., rejon skrzyżowania z ul. W. ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia 16 stycznia 2018 r. (od dnia następnego po okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi objętego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r.) do dnia [...] czerwca 2018 r. (za 157 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. We wniosku z dnia 09 lipca 2018 r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odstąpienie od obciążenia Strony karą pieniężną i umorzenie postępowania. Pełnomocnik Strony zarzucił Organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 ust. 4 oraz 107 § 3 K.p.a, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także przepisów materialnych poprzez zastosowanie art. 40 ust 12 pkt 1) u.d.p. poprzez błędne uznanie, że Strona spełnia wymogi określone tym przepisem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 2018 r. jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty i decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zarzuty skarżącego są nieuzasadnione. Wyjaśnił, że pismem z dnia 18 maja 2016 r., wezwał Powiatowy Zarząd Dróg w B. z siedzibą w R. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, tj. do przekazania na piśmie parametrów technicznych ww. przewodu światłowodowego będącego przedmiotem decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ ten pismem z dnia 30 maja 2016 r., stwierdził, że zgoda na lokalizację nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., dotyczyła wyłącznie części będącej w zarządzie PZD w B., a inwestor nie występował o zgodę na zajęcie pasa w celu wykonania robót związanych z umieszczeniem światłowodu i na umieszczenie go w pasie drogowym drogi powiatowej [...] ulicy W. w N., której część zlokalizowana jest w pasie drogowym [...]. GDDKiA wyjaśnił, że wszczął postępowanie w związku z powziętą informacją o fizycznym odkryciu kabla w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] podczas prac inwentaryzacyjnych prowadzonych w terenie pasa drogowego przez projektanta działającego na rzecz organu w związku z inwestycją obejmującą dobudowę drugiej jezdni do drogi ekspresowej [...] na odcinku "P.-P.". Ziemny odcinek sieci światłowodowej został umieszczony przez skarżącego w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w km 2+900 w m. N., gm. M., rejon skrzyżowania z ul. W.. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżący w dniu 19 sierpnia 2013 r., złożył pismo do Powiatowego Zarządu Dróg w B. w sprawie jednootworowej kanalizacji światłowodowej na terenie gminy M.. W dniu [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a) u.d.p. i art. 104 k.p.a. została wydana przez PZD w B. Decyzja Nr [...]. zezwalająca skarżącemu na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej obejmującej swym zakresem następujące drogi: 1. DP nr [...] S - ul. C. w T. gm. M., 2. DP nr [...] S - ul. Z. i ul. D. w S. gm. M., 3. DP nr [...] S - ul. K. w S. i ul. T. w N. gm. M., 4. DP nr [...] S - ul. Z. i ul. W. w N. gm. M., według następujących warunków: 1. Niezbędnym jest dostarczenie 1 egz. powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej w zakresie obejmującym teren robót oraz naniesienie obiektu na zasoby geodezyjne. 2. Obowiązuje projekt zmiany organizacji ruchu drogowego oraz zabezpieczeń robót zgodnie z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego na czas budowy. Powyższa decyzja wywołuje skutki prawne po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia budowy (robót) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i prowadzenia robót związanych z tym umieszczeniem może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji. Organ wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynikało, że skarżący wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w B. w sprawie naliczenia opłaty za umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym ulic: Z., D., K., T., Z., C. gm. M.. W związku z powyższym została wydana Decyzja PZD w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie opłaty rocznej w wysokości 3.240,00 zł sukcesywnie naliczana od 2013 r. za umieszczenie kablowej linii światłowodowej. W ocenie organu skarżący od 2013 r. posiadał zezwolenie na umieszczenie światłowodu zlokalizowanego przy drodze [...] nr [...] S - ul. Z. i ul. W. w N. gm. M.. Zezwolenie to jednak obejmowało wyłącznie części drogi powiatowej będącej w zarządzie PZD w B., któremu skarżący płacił opłatę roczną (poza pasem drogowym [...]). Ponadto skarżący nie wprowadził światłowodu do osnowy geodezyjnej z uwagi na brak zgłoszenia w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w B.. W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 25 ust. 3 u.d.p. "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej". Wobec powyższego PZD nie posiadał kompetencji do wydania zezwolenia na lokalizację kabla na odcinku ul. W. w granicach pasa drogowego drogi ekspresowej [...], gdzie kabel faktycznie był umieszczony (obszar skrzyżowania). GDDKiA wyjaśnił, że obszar skrzyżowania drogi ekspresowej [...] z drogą powiatową [...] zgodnie z treścią art. 25 u.d.p. pozostaje w zarządzie tego organu. Wobec powyższego wszystkie obowiązki i uprawnienia wynikające z u.d.p. należą do zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad niezależnie od stanu własności gruntu. W niniejszej sprawie w rejestrze gruntów działka nr [...], na której zlokalizowana jest droga powiatowa (w tym w obszarze skrzyżowania z drogą ekspresową [...]) stanowi własność Powiatu i nie ma urządzonej księgi wieczystej. Analizując ponownie sprawę organ wskazał na brzmienie art. 40 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. organ wyjaśnił, że w obu przypadkach organ jest zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie w drodze decyzji administracyjnej. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego, ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem organ do naliczenia według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu skarżący przed przeprowadzeniem robót polegających na umieszczeniu odcinka sieci światłowodowej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] powinien uzyskać wcześniej zgodę zarządcy drogi ekspresowej [...]. Skoro zaś nie uzyskał zgody zarządcy drogi ekspresowej [...], którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na umieszczenie odcinka sieci światłowodowej, organ był obowiązany wymierzyć skarżącemu zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. karę pieniężną. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 u.d.p. "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 u.d.p.". W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., tj. zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ekspresowej [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Wobec powyższego stanu faktycznego, w myśl ww. przepisu tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za cały okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wobec powyższego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, iż kara w toku postępowania w pierwszej instancji została ustalona w sposób prawidłowy i wobec czego decyzja została utrzymana w mocy. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8, 80, 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez te organy, że dana okoliczność została udowodniona na podstawie całego zebranego materiału dowodowego i na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nałożenie na skarżącego karę pieniężną, które to naruszenie również miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji, Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a."). Uwzględniając powyższe Sąd uznaje skargę za niezasadną. W postępowaniu administracyjnym nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza, że nie znajdują one potwierdzenia albowiem organ z należytą starannością zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną przez PZD w B. z siedzibą w R. skarżący uzyskał zezwolenie na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej obejmującej swym zakresem m.in. drogę powiatową nr [...] ul. Z. i ul. W. w N. gm. M.. Ponadto decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. PZD w B., z siedzibą w R., ustalił stałą opłatę za umieszczenie przez skarżącego urządzenia w pasie drogowym w kwocie 3240,00 zł, płatną do dnia 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok do chwili zgłoszenia zarządcy drogi demontażu urządzenia. Wskazać trzeba, ze ul. W. w m. N. gm. M., będąca w zarządzie PZD w B. z siedzibą w R. krzyżuje się z drogą [...] administrowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W myśl art. 25 ust. 3 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej. W tym stanie rzeczy niezależnie od zezwolenia na umieszczenie światłowodu w pasie drogowym drogi powiatowej (ul. W.) wydanego przez zarządcę tej drogi, tj. PZD w B. z siedzibą w R., skarżący powinien uzyskać zezwolenie wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczące skrzyżowania ul. W. z drogą [...]. Skarżący uzyskując zgodę PZD w B. z siedzibą w R. nie miał podstaw do przyjęcia - powołując się na treść art. 19 ust. 1 u.d.p. - że zgoda ta obejmuje również skrzyżowanie dróg. Należy podkreślić, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. PZD w B. z siedzibą w R. została wydana na rzecz działającej na zlecenie skarżącego Pracowni Projektowej Z. M. ul. G., [...] B.. W niniejszej sprawie występowały więc dwa podmioty gospodarcze, trudniące się zawodowo tego rodzaju działalnością, stąd też były obowiązane wyjaśnić dokładnie zezwolenia, jakich organów powinny uzyskać w celu umieszczenia światłowodu w pasie drogowym drogi ul. W. w N. gm. M., w tym pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu z drogą [...]. Powołany zaś w skardze przepis art. 19 ust. 4 u.d.p. stanowi podstawę prawną do przekazywania zarządzania drogami publicznymi w drodze porozumień zawieranych pomiędzy zarządcami dróg. W skardze nie wyjaśniono, w jaki sposób organ naruszył ww. przepis stąd nie możliwym jest odniesienie się do zarzutów skarżącego w ww. zakresie. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Zasada wyrażona w tym przepisie nie nakłada na organ administracji publicznej nowych obowiązków w toku postępowania. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a., których w niniejszej sprawie organ nie naruszył. Reasumując, Sąd nie podzielił sformułowanych w skardze zastrzeżeń strony dotyczących sposobu prowadzenia postępowania dowodowego oraz jego wyników. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być jedynie okoliczności istotne dla sprawy, a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą. Organ zaś ustalił okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji. Fakt zaś, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został odmiennie od woli skarżącej i inaczej oceniony przez organ, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania zawartych w k.p.a. Wobec stwierdzenia, że skarżący nie uzyskał zezwolenia na umieszczenie światłowodu pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu drogi powiatowej z drogą [...], organ był zobowiązany nałożyć na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wobec bezskuteczności zarzutów skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.