II SA/Wa 2209/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. M. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] września 2018 r (nr [...]) którym organ odwoławczy utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2018 r. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. w dniu [...] maja 2018 r. wydał postanowienie (sygn. [...]) o przestawieniu M. M.- kontrolerowi [...] Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w B., dwóch zarzutów popełnienia przestępstwa o których mowa w art. 231 § 2 k.k. (nadużycia uprawnień w celu osiągniecia korzyści majątkowej). Mianowicie oskarżył go o to, że w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2017 r., działając w celu osiągniecia korzyści majątkowej, nie dopełnił obowiązku zawiadomienia dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w B. o konieczności odholowania uszkodzonego pojazdu w celu przywrócenia bezpieczeństwa i porządku na drodze przez Firmę [...]., z którą Starostwo Powiatowe zawarło umowę na świadczenie takich usług i przekroczył swoje uprawnienia przekazując informację o konieczności odholowania pojazdu innemu podmiotowi, czym działał na szkodę interesu publicznego oraz interesu prywatnego M. D. Sąd Rejonowy w G. [...]Wydział Karny postanowieniem z [...] maja 2018 r. zastosował wobec podejrzanego M. M. środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres dwóch miesięcy. W dniu [...] czerwca 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. uchylił środek zapobiegawczy i orzekł tytułem środka zapobiegawczego: poręczenie majątkowe, zawieszenie w czynnościach służbowych i zakaz kontaktów z pozostałymi podejrzanymi w tej sprawie W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 161) o Policji, po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, zwolnił M. M. ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2018 r. Organ I instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazał na cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, szczególne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, w tym wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. postawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia przestępstw umyślnych (ściganych z oskarżenia publicznego) o charakterze korupcyjnym, jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że utracił on przymiot nieposzkalowanej opinii, autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, niezbędne do pełnienia służby w szeregach Policji. Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy), organ nie ocenia zasadności zarzutów postawionych funkcjonariuszowi w postępowaniu przygotowawczym, nie bada zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego pod kątem ewentualnej odpowiedzialności karnej, a tym bardziej winy czy niewinności podejrzanego funkcjonariusza. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby nie ma związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, jego wynik nie ma wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. W przekonaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., niepodjęcie stosownych działań wobec skarżącego, może mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyja budowaniu autorytetu formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się w szczególności na zaufaniu społecznym. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służę w Policji pełnią i pełnić będą ludzie wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest niezbędna nie tylko dla umacniania autorytetu Policji, ale również jest niezbędna do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich funkcjonariuszy. Policjanci muszą mieć świadomość, że nie można tolerować żadnych zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, oraz że podejrzenia o zachowania niezgodne z prawem, powinny być przez właściwych przełożonych surowo sankcjonowane. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że zwolnienie M. M. ze służby w Policji jest uzasadnione ważnym interesem służby. W dobrze pojętym interesie Policji jest, aby służyli w niej funkcjonariusze dający rękojmię godnego reprezentowania tej formacji, w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Zwolnienie funkcjonariuszy nie spełniających tych wymagań, sprzyja budowaniu autorytetu Policji i buduje zaufanie do formacji, a wiec leży również w interesie społecznym. Z uwagi na ten interes społeczny uzasadnione jest nadanie decyzji (rozkazowi personalnemu) rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.). M. M. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] czerwca 2018 r. Odwołujący się zarzucił, że rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego "w sposób ograniczony", nieprzeprowadzenie samodzielnego postępowania dowodowego w oparciu o akta postępowania karnego, ograniczenie się do samego faktu postanowienia określonego zarzutu i bezpodstawne przyjęcie, że niejako automatycznie utracił przymioty niezbędne do wykonywania służby w Policji. Skarżący podniósł, że organ nie wziął pod uwagę zasady domniemania niewinności. M. M. podkreślił, że nie przyznaje się do popełnienia zarzucanych mu przestępstw i stwierdził, że postanowienie o przedstawieniu zarzutów w postępowaniu przygotowawczym nie oznacza jeszcze, że przestępstwo "definitywnie" zostało popełnione. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wskazanie jakie konkretnie okoliczności stanowiły podstawę zwolnienia ze służby, art. 108 k.p.a. przez nieuzasadnione nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. M. M. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i umorzenie postępowania. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] września 2018 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Organ powołał przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i wskazał, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji z uwagi na dobro służby jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, zaś organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia granic tego uznania i wydania decyzji dowolnej. Komendant Główny Policji powołał się na art. 1, art. 25, art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Organ podkreślił, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych (przytoczył poszczególne zasady etyki zawodowej policjanta, określone w § 1 załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", Dz. Urz. KGP z 2004 r., nr 1 poz. 3). Policjant, który jest podejrzany o popełnienie przestępstw umyślnych o charakterze korupcyjnym, niewątpliwie utracił przymiot "nieskazitelności charakteru", niezbędny do pozostawania w szeregach Policji oraz naraża na szwank dobre imię tej formacji, co oznacza, że jego zwolnienie jest uzasadnione interesem służby. W interesie Policji jest to, aby służbę w niej pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujące stawiane przed nią wymagania. Zwolnienie funkcjonariuszy nie spełniających tych wymagań sprzyja budowaniu autorytetu Policji i buduje zaufanie do formacji, a wiec leży również w interesie społecznym. Komendant Główny Policji odnosząc się do zarzutów odwołania, podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby rządzi się innymi zasadami niż postępowanie karne. O ile zatem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, z względu na jej ważny interes formacji. W konsekwencji nie można, powołując się na zasadę domniemania niewinności, kwestionować legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Oznacza to również, że zwolnienie policjanta ze służby z uwagi na dobro służby, jest niezależne od wyniku postępowania karnego (a więc może nastąpić przed jego zakończeniem). Organ wyjaśnił, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych (obligatoryjne w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - art. 39 ust. 1 ustawy o Policji) i zwolnienie funkcjonariusza ze służby ze względu na ważny interes służby to instytucje niekonkurencyjne, oparte na odmiennych przesłankach. Nie jest więc prawidłowe zapatrywanie skarżącego, co do tego, że alternatywą dla wydania rozkazu personalnego o jego zwolnieniu z Policji jest jego zawieszenie w czynnościach służbowych (do czasu zakończenia postępowania karnego) w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. M. M. w skardze na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] września 2018 r. zarzucił, że został on wydany z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 8, art. 10 k.p.a. i w konsekwencji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie rozkazu personalnego organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że nie popełnił zarzucanych mu przestępstw. Jego zdaniem, organy Policji nie dokonały rzetelnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, nie przeanalizowały akt postępowania karnego (nie zbadały m. in. czy instrukcja usuwania zepsutych pojazdów podlegała wykonaniu w ramach całego pionu), dotychczasowego przebiegu jego służby i bezzasadnie ograniczyły się do stwierdzenia samego faktu postawieniu mu zarzutu. Skarżący stwierdził, że postawione zarzuty trzeba rozpatrywać "jedynie jako zapatrywanie Prokuratury na sprawę" i oceniać mając na uwadze konstytucyjną zasadę domniemania niewinności. M. M. dodał, że decyzja o zwolnieniu ze służby jest decyzją uznaniową (a nie dowolną), wymaga szczegółowego uzasadnienia. Według skarżącego, organy obu instancji nie wykazał dostatecznie dlaczego jego pozostanie w Policji naruszałoby interes służby. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Sądu skarżący zarzucił, że Komendant Główny Policji nie zbadał zasadności przedstawionych mu zarzutów popełnienia dwóch przestępstw umyślnych i w sposób nieuprawniony, z naruszeniem konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, przyjął, że postawione mu zarzuty karne są dostateczną podstawą do wydania rozkazu personalnego o jego zwolnieniu ze służby z uwagi na dobro służby, w związku z utratą przymiotu nieskazitelnego charakteru, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Sąd nie podziela tego zapatrywania skarżącego. Przepis art. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu, stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. A zatem rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na ważny interes służby, jest podejmowany przez właściwego przełożonego, w ramach uznania administracyjnego. Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. W sprawie takiej jak niniejsza, organ musi ustalić (rozważyć) proporcje między interesem społecznym, interesem służby a słusznym interesem strony. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie widzi podstaw do przyjęcia, aby zaskarżony rozkaz nie mieścił się w granicach uznania administracyjnego. Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji było podyktowane jej ważnym interesem (troską o wizerunek formacji) i motywowane, jak wynika z zaskarżonego rozkazu, utratą przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii która jest wymagana od każdego funkcjonariusza (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Zdaniem Sądu, Główny Komendant Policji miał prawo w przedstawionym stanie faktycznym, uznać, że pozostawienie skarżącego w służbie nie leży w "ważnym interesie" służby, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zostało dostatecznie i wyczerpująco uzasadnione. "Ważny interes służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji należy rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, powołanej do zapewnienia bezpieczeństwa, ochrony osób i mienia przed bezprawnym działaniem i w związku z wymaganiami stawianymi policjantom, w szczególności wymagania posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jest oczywiste, że podstawową gwarancją realizowania ustawowych celów i zadań policji jest określony stosunek osób wykonujących zadania policji do porządku prawnego, wyrażający się m. in. w tym wymaganiu posiadania nieposzlakowanej opinii. Prowadzi to do również oczywistego wniosku, że pełnienie służby przez osobę, która nie cieszy się nieposzlakowaną opinią nie leży w interesie służby. Uwagę tę należy odnieść również do osoby, którą zawieszono w wykonywaniu obowiązków służbowych. Zawieszenie nie stawia bowiem policjanta poza policją jako formacją, jest on dalej utożsamiany z policją i jego postawa i zachowanie podlegają zarachowaniu na rzecz policji. Pozostawienie w służbie policjanta, który nie daje rękojmi przestrzegania prawa i nie posiada nieposzlakowanej opinii może wpływać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy a także rzutować na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym i w konsekwencji na utratę zaufania do organów państwa. Z tych względów nie można podzielić zarzutów skarżącego, że zawieszenie w czynnościach służbowych wystarczająco "zabezpiecza" ważny interes służby i w związku z tym nie ma podstaw do jego zwolnienia ze służby. Rozpatrując utratę nieposzlakowanej opinii jako okoliczność - przesłankę prowadzącą do zwolnienia policjanta ze służby ze względu na interes służby, w płaszczyźnie językowej należy zauważyć, co oczywiste, że opinia nieposzlakowana to opinia, na której nie ciąży żadna poszlaka. Poszlaka to zaś w języku polskim dowód niepełny, okoliczności przemawiające na niekorzyść podejrzanego, nie poparte bezpośrednimi dowodami. Całkowite nieuzasadnione są zatem zarzuty skarżącego co do tego, że o utracie przez niego nieposzlakowanej opinii można by mówić dopiero w razie skazania go za przestępstwo. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź nawet insynuacji (np. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. I OSK 1715/13, wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r. I OSK 2642/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, na które powołał się organ stwierdzając, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię całkowicie uzasadniają tę ocenę. Skarżącemu postawiono w postępowaniu karnym zarzuty popełnienia przestępstw zasługujących na szczególne potępienie. Wobec niego sądy zastosowały środek karny w postaci tymczasowego aresztowania. Nie sposób nie uznać tych faktów, zweryfikowanych przez sąd stosujący środek zapobiegawczy, jako stanowiących co najmniej poszlaki uprawdopodabniające zasadność postawionych mu zarzutów karnych. Tym samym przyjęcie przez organ, że utrata przez skarżącego nieposzlakowanej opinii stanowi wystarczającą podstawę powołania się na interes służby jako przesłankę zwolnienia ze służby należy uznać za całkowicie uprawnione. Trzeba podkreślić, że skarżący został zwolniony ze służby ze względu na interes służby, a nie z powodu popełnienia przestępstwa (art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z tego względu nie mają znaczenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady domniemania niewinności przez zwolnienie skarżącego ze służby przed ostatecznym rozstrzygnięciem jego sprawy przez sąd karny. Postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy nie jest formalnie zależne od postępowania karnego, którego ewentualny wynik skazujący obliguje organ do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zwolnienie policjanta ze służby ze względu na interes służby, uzasadnione utratą nieposzlakowanej opinii, jest dopuszczalne przez zakończeniem postępowania karnego w sprawie o przestępstwa zarzucane policjantowi, jeżeli uprawdopodobnione podejrzenie o popełnienie tych przestępstw daje podstawę do stwierdzenia utraty nieposzlakowanej opinii. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 k.p.a.), skarżący został zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania. Organom nie można zarzucić naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ II instancji nie zawiadomił skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Skarżący jednak nie wykazał, jaki wpływ ma to uchybienie na wynik sprawy. Trzeba zauważyć, że organ I instancji w piśmie z [...] czerwca 2018 r. zawiadomił skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji, a organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego w tej sprawie. W konkluzji Sąd stwierdza, że organy wykazały, że skarżący utracił przymiot konieczny do pozostania w szeregach Policji i w sposób wyczerpujący wyjaśniły podstawy decyzji o zwolnieniu ze służby. Oceny tej nie może zmienić dotychczasowa wzorowa służba skarżącego i posiadanie przez niego dobrej opinii (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. I OSK 1715/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony rozkaz personalny nie jest dowolny, a nadany mu rygor natychmiastowej wykonalności jest uzasadniony. Interes skarżącego, choć zrozumiały, nie przeważa w tej sprawie nad interesem służby. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), jak w sentencji.