II SA/Sz 225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółka A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) dalej: "K.p.a." oraz art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) dalej: "P.b.", Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") z dnia [...] r., znak: [...], wymierzające Spółce A karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowo-warsztatowej, wybudowanego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewid. nr [...] miasta P. ", W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i dokonane w jego toku ustalenia, wskazując, iż na skutek dokonanego do ZWINB zgłoszenia o nieprawidłowościach dotyczących budowy, PINB w dniu 12 stycznia 2018 r. przeprowadził czynności kontrolne obiektów realizowanych na podstawie decyzji Nr [...] Starosty Powiatu P. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce A (dalej jako: "Spółka" lub "Inwestor"), pozwolenia na budowę obejmującego budowę dwóch hal: magazynowo-warsztatowej i magazynowo-produkcyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. nr [...] miasta P.". W sporządzonym podczas powyższej kontroli protokole zapisano, że "stwierdzono przystąpienie do użytkowania hali produkcyjno-magazynowej i budynku magazynowego. W przypadku hali produkcyjno-magazynowej stwierdzono rozmieszczenie maszyn wewnątrz hali. Jedna z maszyn do obróbki stali była w trakcie pracy, którą obsługiwał pracownik. (...) Większość urządzeń była podłączona do sieci energetycznej w ich pobliżu a na maszynach znajdowały się materiały przeznaczone do obróbki, wykonane elementy zostały umieszczone w skrzyniach, które również znajdowały się na hali. W hali znajdują się również butle z gazem technologicznym". Odnośnie hali magazynowo-warsztatowej w protokole zapisano, że: "w części magazynowej stwierdzono, że magazyn jest wyposażony w regały do składowania części maszyn i materiałów eksploatacyjnych, regały są w znacznej części zapełnione towarem w postaci asortymentu będącego przedmiotem prowadzonej działalności, tj. serwis i sprzedaż maszyn rolniczych. Prezes Spółki oświadczył, że jest to rozruch maszynw celu sprawdzenia potrzeb w zakresie wentylacji. W przypadku budynku magazynowo-warsztatowego potrzeba składowania wynikła z braku miejsca w innych pomieszczeniach". Ponadto we wniesionych do ww. protokołu uwagach prezes Spółki - E. V. D. H. wskazał, że: "1) Obiekt produkcyjny jest w trakcie prób i rozruchu technologicznego. 2) w obiekcie magazynowym przechowywany jest towar od 5 stycznia 2018 r. tymczasowo, na okres maksymalnie 2 tygodni, ze względu na konieczność i brak miejsca w innym magazynie i złe warunki atmosferyczne". Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane, PINB wymierzył Inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania wyżej wskazanych obu obiektów budowlanych: hali magazynowo-produkcyjnej oraz hali magazynowo- warsztatowej w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, ZWINB, postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że nałożenie przedmiotowej kary było - co do zasady – prawidłowe, jednakże w sprawach nielegalnego przystąpienia do użytkowania każdej z przedmiotowych hal powinno zostać wszczęte odrębne postępowanie; ponieważ dowody potwierdzające przystąpienie do użytkowania co do każdej z przedmiotowych hal mogą zostać różnie ocenione i to nie tylko przez organ wyższego stopnia, lecz również przez sąd administracyjny - w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w tym przedmiocie. W ramach ponownego rozpatrywania sprawy, PINB - wszczął odrębne postępowanie dla każdego z ww. obiektów budowlanych, po czym, - w stosunku do obiektu hali magazynowo-warsztatowej - w oparciu o zgromadzone wcześniej materiały dowodowe, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i 2 w związku z art. 55 ust. 1 P.b. wymierzył Spółce karę w wysokości [...] zł - z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowo-warsztatowej, wybudowanego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewid. nr [...] miasta P.. Karę wyliczono na podstawie art. 59f ust. 1 P.b. jako iloczyn stawki opłaty "s"=[...] zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego "k" i współczynnika wielkości obiektu budowlanego "w", przy czym zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. stawka opłaty "s " podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, tj.: "s" = [...] zł x 10 = [...] zł, współczynnik kategorii obiektu "k" dla kategorii XVIII wynosi 10,0, współczynnik wielkości obiektu "w" dla budynku o kubaturze 3150m3 wynosi 1,5. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że stwierdzony w trakcie przeprowadzonej kontroli stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, iż inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zaznaczył, że złożone przez Prezesa Spółki, E. V. D. H. wyjaśnienia nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem na hali produkcyjno-magazynowej nie odbywał się rozruch technologiczny lecz regularna produkcja, o czym świadczą wykonywane czynności przy maszynach oraz zgromadzone w budynku wytworzone wyroby gotowe do sprzedaży. Obiekt był użytkowany zarówno produkcyjnie jak i magazynowo. Spółka, działając przez pełnomocnika - radcę prawnego B. L., wniosła na powyższe postanowienie zażalenie do ZWINB, zarzucając prowadzonemu przez organ I instancji postępowaniu naruszenie: - art. 57 ust. 7 P.b. poprzez ustalenie, że doszło do nielegalnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego, gdy taka okoliczność w rzeczywistości nie miała miejsca, - art. 81 a ust. 2 P.b. poprzez przeprowadzenie kontroli pod nieobecność inwestora lub innych osób wskazanych w tym przepisie (inwestor w istocie brał udział jedynie przy czynności sporządzenia protokołu, nie brał udziału przy czynnościach kontroli), - art. 81 a ust. 2 P.b. w zw. z art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 6, art. 79a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 80 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieprzeprowadzenie kontroli u przedsiębiorcy z zastosowaniem przepisów rozdziału 5 tej ustawy, co powoduje, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy, - art. 59 a ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu kontroli w trybie zgłoszenia przystąpienia do użytkowania" w sytuacji braku zgłoszenia przez inwestora przystąpienia do użytkowania tj. braku złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, - art. 6, art. 7, art. 10 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także przeprowadzenie go , bez uwzględnienia zgłoszonych przez inwestora w dniu 12 stycznia 2018 r. zastrzeżeń podczas czynności spisania protokołu, - art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, z przyjętą z góry tezą o przystąpieniu przez Inwestora do użytkowania budowanych obiektów i zgromadzeniem jedynie dowodów mających wykazać założoną przed rozpoczęciem postępowania tezę, tj. z naruszeniem zasady bezstronności organu, - wadliwe przeprowadzenie czynności kontroli przez przystąpienie do kontroli bez poinformowania kontrolowanego, bez oczekiwania na inwestora lub osobę przez niego upoważnioną, bez okazania się przez kontrolujących upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli czy wylegitymowania się legitymacją służbową. W obszernym uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wbrew ustaleniom organu I instancji, Spółka nie przystąpiła do użytkowania wskazanej hali magazynowo- warsztatowej z powodu braku zakończenia robót budowlanych, nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, a także braku zakończenia prac polegających na doprowadzeniu i zaopatrzeniu obiektu w energię elektryczną, co jest niezbędne do rozpoczęcia w tym obiekcie jakiejkolwiek działalności. Wnosząca zażalenie przyznała przy tym, że w części hali magazynowo-warsztatowej znajdowały się składowane na paletach części, stwierdzając, że zostały one tam schowane w celu ich zabezpieczenia i uchronienia przed złymi warunkami atmosferycznymi, przy czym było to rozwiązanie tymczasowe i krótkotrwałe i nie skutkowało przystąpieniem do użytkowania obiektu, gdyż uniemożliwiały to niewykonane prace elektryczne, a także brak woli inwestora do podejmowania działań w tym zakresie. Czynności przygotowawcze do użytkowania były krótkotrwałe i nie stanowiły przystąpienia do użytkowania. W hali rozstawione zostały regały, jednak działalnie takie mieści się w kategorii działań związanych z przygotowaniem obiektu do prawidłowego użytkowania, co wynikało z mającego nastąpić zakończenia prac budowlanych i przygotowania się do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Spółki, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności uzasadniających nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 P.b. sankcji w postaci nałożenia kary podlega "przystąpienie do użytkowania", przez co, z uwagi na brak definicji ustawowej tego pojęcia, należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku budynku magazynowo- warsztatowego użytkowanie takie, sprowadza się do rozpoczęcia korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to jest do uruchomienia warsztatu i naprawy w nim urządzeń. Za przystąpienie do użytkowania uznać nie można samego tylko umieszczenia elementów wyposażenia, czy materiałów i maszyn, które ma na celu dopiero przygotowanie się do przyszłego prowadzenia działalności gospodarczej w nowo wybudowanych obiektach, a zarazem przygotowanie tych obiektów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodne z przeznaczeniem obiektu. Takich zaś działań, które wyczerpują znamiona podjęcia czynności polegających na przygotowaniu obiektu do przystąpienia do jego użytkowania, ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Stąd też za przygotowanie do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w tym przepisie. Spółka podniosła również, że zgodnie z art. 81 a ust. 2 P.b. czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Czynności przeprowadzone na nieruchomościach inwestora w dniu 12 stycznia 2018 r. zostały przeprowadzone w sposób wadliwy, bo bez uczestnictwa wskazanej w protokole osoby - prezesa Spółki E. V. D. H. czy też innej wskazanej przez niego osoby, zarządcy obiektu czy uprawnionego pracownika. Z treści protokołu kontroli wynika, iż czynność kontroli przeprowadzona została przy udziale Prezesa E. V. D. H., jednak stwierdzenie to jest nieprawdziwe, gdyż nie uczestniczył on w czynności przeprowadzania kontroli, a jedynie w czynności spisania protokołu z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB, co potwierdzić mogą sami inspektorzy przeprowadzający czynność kontroli, jak i osoby zatrudnione w spółkach mających siedzibę pod adresem [...] w P.. W czynności przeprowadzenia kontroli nie uczestniczyła także żadna z osób wskazanych w art. 81a ust. 2 P.b., gdyż osoby przybyłe na kontrolę nie ustaliły w jakiej spółce zatrudniona jest osoba, którą poinformowały o fakcie przystąpienia do kontroli. Osobą, która poinformowana została o kontroli była A. Ł., zatrudniona w [...]., mającej siedzibę pod adresem [...] w P., która nie jest pracownikiem Spółki. W tych okolicznościach, uznać należy, że kontrolujący o fakcie przystąpienia do kontroli w ogóle nie poinformowali kontrolowanej Spółki. Wadliwie przeprowadzona kontrola uniemożliwia stwierdzanie, jakie czynności faktyczne zostały podczas tej kontroli przeprowadzone i czy czynności te przeprowadzone zostały właściwie, zatem nie może stanowić podstawy dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Dowód uzyskany w wyniku wadliwie dokonanych czynności nie może być uznany za uzyskany zgodnie z prawem i dopuszczony w prowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. Przedstawienie Inwestorowi (Prezesowi Spółki) do podpisania protokołu kontroli, jak też umożliwienie złożenia mu wyjaśnień w sprawie, nie konwaliduje ustaleń wadliwie dokonanej czynności, które nie mogą stanowić podstawy do dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, a zatem nie mogą stanowić podstawy do ustalenia, że w sprawie doszło do przystąpienia przez Inwestora do użytkowania obiektów. Zdaniem skarżącej, istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również okoliczność, że inwestor prowadzący budowę na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] jest przedsiębiorcą, prowadzącym na tych nieruchomościach swe przedsiębiorstwo, a zatem znajdują wobec niego zastosowanie przepisy obowiązującej w tym czasie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, regulujące sposób przeprowadzania kontroli u przedsiębiorców. Kontrola przeprowadzana wobec Spółki w dniu 12 stycznia 2018 r. nie odpowiadała tym wymogom. Przeprowadzona została ona z naruszeniem m.in. art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 6, art. 79 a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 80 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co powoduje, zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Spółka wskazała również, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień inwestora złożonych w dniu 23 stycznia 2018 r., a jedynie lakonicznie stwierdził, iż nie wnoszą one nowych faktów i okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie organu. Organ nie odniósł się również merytorycznie do zarzutów inwestora zgłoszonych w piśmie strony z dnia 19 lipca 2018 r. - złożonym w trybie art. 10 K.p.a., tj. również poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że wskazane pismo strony nie wnosi niczego istotnego do sprawy, z czym w żaden sposób nie można się zgodzić, skoro przedmiotowe pismo, oprócz ponownego wskazania, że przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł być użytkowany, ponieważ wymagał jeszcze doprowadzenia do niego energii elektrycznej warunkującej rozpoczęcie jego użytkowania w rozumieniu ustawowym, w zakresie jakichkolwiek działalności, wytykało ponadto istotne uchybienia organu popełnione na etapie gromadzenia materiału dowodowego, wykluczające możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w taki sposób. Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów i argumentacji, organ odwoławczy stwierdził, iż wiążącym w niniejszej sprawie zarówno organ, który je wydał, jak i organ I instancji, jest postanowienie ZWINB w S., z dnia [...] r., znak: [...], którym organ ten uchylił postanowienie PINB w P. z dnia [...] r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wyłącznie ze względu na okoliczność, że w sprawach nielegalnego przystąpienia do użytkowania każdej z przedmiotowych hal powinno zostać przeprowadzone odrębne postępowanie zakończone indywidualnym rozstrzygnięciem administracyjnym. Rozpatrując ponownie sprawę, PINB w P. zastosował się do wytycznych zawartych w ww. postanowieniu ZWINB w S. z dnia [...] r., przeprowadził odrębne postępowanie w sprawie niezgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowo-warsztatowej, zasadnie opierając się na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, załączonym do akt niniejszej sprawy oraz wydał zaskarżone postanowienie, którym orzekł o wymierzeniu kary za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. ZWINB wskazuje również, że PINB nie utrudniał prezesowi skarżącej Spółki uczestnictwa w czynnościach kontrolnych. Nieobecność prezesa Spółki podczas tych czynności nie wynikała z działań pracowników PINB, lecz z woli samego prezesa, który zresztą był obecny podczas czynności spisywania protokołu z kontroli obiektu. Organ umożliwił mu jednocześnie wypowiedzenie się co do poczynionych ustaleń kontrolnych. Uwagi prezesa zostały wpisane do protokołu przez niego osobiście. Również zarzuty dotyczące naruszenia przez PINB art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 6, art. 79a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 80 ust. 1 i ust. 3 ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, 2290 i 2486 oraz z 2018 r. poz. 107 i 398), obowiązującej w czasie przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku, uznać należy za bezprzedmiotowe, gdyż ww. przepisy tej ustawy nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 81 ust. 4 P.b., organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. W przedmiotowej sprawie PINB dokonał czynności kontrolnych obiektów budowlanych, co do których istniało podejrzenie, iż były one użytkowane z naruszeniem przepisów art. 57 P.b., nie zaś kontroli prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, w rozumieniu przepisów prawa przedsiębiorców. Prowadząc postępowania w trybie przepisów rozdziałów 5 (Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych) i 6 P.b. (Utrzymanie obiektów budowlanych), organy nadzoru budowlanego nie kontrolują działalności gospodarczej przedsiębiorców jako takiej, lecz wyłącznie: legalność wykonywania robót budowlanych, stan techniczny obiektów budowlanych oraz legalność przystąpienia do użytkowania, a także sposób użytkowania obiektów budowlanych - zgodnie z kompetencjami przyznanymi im na podstawie przepisów prawa budowlanego. Przedmiotowa kontrola, wykonana w ramach postępowania prowadzonego w trybie przepisów przytoczonego wyżej rozdziału 5 P.b. nie dotyczyła aspektów związanych z działalnością gospodarczą Spółki (np. sprawdzenia właściwości użytkowych wyrobów budowlanych wprowadzonych przez Spółkę do obrotu lub udostępnianych przez nią na rynku), lecz przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia pozostaje tu zatem okoliczność czy inwestor, który przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w sposób naruszający przepisy prawa, prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, czy też takiej działalności nie prowadzi. Tym samym, w przedmiotowej sprawie, nie znajdują zastosowania, przywołane przez stronę skarżącą, przepisy art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 6, art. 79a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 80 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - obowiązującej w czasie przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku. Nie zgadzając się z wyżej przedstawionym rozstrzygnięciem Spółka, działając przez pełnomocnika r. pr. B. L., zaskarżyła ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zostały powtórzone zarzuty podniesione w odwołaniu (przytoczone wyżej). Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy; Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie postanowienia organu I instancji. Ponadto, wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono również przytoczoną wyżej - argumentację zawartą w odwołaniu. W szczególności Skarżąca akcentuje, że w czasie kontroli przy wejściu do hali magazynowo - warsztatowej, znajdowały się składowane na paletach części. Uczyniono to w celu ich zabezpieczenia i uchronienia przed złymi warunkami atmosferycznymi. Miało to charakter tymczasowy i krótkotrwały i nie skutkowało przystąpieniem do użytkowania obiektu, gdyż uniemożliwiały to niewykonane prace elektryczne, a także brak woli Inwestora do podejmowania działań w tym zakresie. Czynności przygotowawcze do użytkowania nie stanowiły przystąpienia do użytkowania. W hali rozstawione zostały regały, jednak działalnie takie mieści się w kategorii działań związanych z przygotowaniem obiektu do prawidłowego użytkowania, co wynikało z mającego nastąpić zakończenia prac budowlanych i przygotowania się do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przedmiotowy obiekt nie był zatem w czasie przeprowadzania czynności kontrolnych użytkowany przez inwestora, który po dokonaniu czynności przygotowawczych do użytkowania, planował jeszcze przeprowadzenie dodatkowych prac budowlanych zmierzających do doprowadzenia i zaopatrzenia obiektu w energię elektryczną. Skarżąca podtrzymała też zarzuty co do wadliwie przeprowadzonej kontroli w dniu 12 stycznia 2018 r. podnosząc w szczególności, iż w czynności przeprowadzenia kontroli nie uczestniczyła żadna z osób wskazanych w przepisie art. 81 a ust. 2 P.b. Zdaniem Skarżącej, przedstawienie Prezesowi Spółki do podpisania protokołu kontroli czy też umożliwienie złożenia mu wyjaśnień w sprawie, nie konwaliduje pierwotnej, wadliwej czynności organu związanej z niedopuszczeniem Inwestora do czynności kontroli i w konsekwencji nie nadaje znaczenia ustaleniom wadliwie dokonanej czynności. Wniosek, że nastąpiło nielegalne użytkowanie budowanego obiektu, mógł zostać wyprowadzony jedynie na skutek rzetelnego i zgodnego z prawem przeprowadzenia czynności kontrolnych powiązanych z wykonywaniem przez organy nadzoru budowlanego przysługujących im uprawnień kontrolnych oraz z prawidłowego zgromadzenia i oceny dowodów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na ich użytkowanie. Argumentacja organu w tym zakresie jest niewystarczająca, albowiem mylnie zakłada, że nieobecność prezesa Spółki podczas czynności kontrolnych nie wynikała w żaden sposób z działań pracowników PINB, lecz z woli samego zainteresowanego, co nie polega na prawdzie, albowiem Inwestor nie został skutecznie zawiadomiony o prowadzonych czynnościach (brak dowodu na tę okoliczność). Skarżąca podnosi też, iż podobnie jak to uczynił organ I instancji, również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień Inwestora złożonych w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca w pełni podtrzymała stanowisko, że po protokolarnym przekazaniu terenu budowy przez kierownika budowy, na działkach objętych inwestycją wykonywane były przez Inwestora jedynie czynności weryfikujące, czy zaprojektowane i wybudowane obiekty dostosowane są do faktycznych potrzeb Inwestora w zakresie ergonomii, prawidłowości wentylacji, rozmieszczenia urządzeń z uwzględnieniem potrzeb wentylacyjnych, oraz technicznych, badania poziomu hałasu, prawidłowości naświetlenia pomieszczeń, ustawienia maszyn, potrzeb pracowników, wymogów BHP, przeciwpożarowych i budowlanych oraz że stwierdzenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowanego wynikają z mylnego utożsamiania działalności produkcyjnej, odbywającej się w istniejącej przed rozbudową części hali, z przystąpieniem do użytkowania rozbudowywanej części hali magazynowo – produkcyjnej. Z punktu widzenia oceny czy przystąpiono do użytkowania obiektu czy też nie, okoliczności te są niezwykle istotne i jako takie wymagały wyjaśnienia. Ich pominięcie i nierozważenie w toku ustalania stanu faktycznego sprawy jest nieprawidłowe. W tej sytuacji wbrew art. 80 K.p.a., organ nie dokonał ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność przystąpienia do użytkowania została udowodniona. Skarżąca wskazuje również na iluzoryczność zachowania w niniejszym postępowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro organ II instancji, przyjmując, że wynik sprawy został już przesądzony przez organ I instancji, zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organ nie dokonał ponownego zbadania całej sprawy, wobec czego naruszył zasadę wyrażona w przepisie art. 15 K.p.a. Nadto prowadząc postępowanie organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a - co więcej - dokonał ustaleń jednostronnie, z przyjętą z góry tezą o przystąpieniu Inwestora do użytkowania, naruszając przy tym wskazane zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącej, przeprowadzona kontrola była czynnością wadliwą, która nie mogła stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania przez PINB ani podstawy poczynionych ustaleń faktycznych. W tej sytuacji uznać należy, iż w sprawie nie zaistniała podstawa do wymierzenia skarżącej Spółce kary z tytułu przystąpienia do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji – w celu usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa, w tym trafności ich wykładni. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, sąd eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, iż w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie według ww. kryteriów nie dała podstaw do uznania, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie, jak i wydane w jego wyniku zaskarżone rozstrzygnięcie, dotknięte były wadami lub uchybieniami, które miały wpływ na wynik sprawy i uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające na skarżącą Spółkę karę z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku magazynowo-warsztatowego z naruszeniem wymogów z art. 54 § 1 P.b. Przepis ten stanowi, iż do użytkowania obiektu, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 P.b. po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. hali warsztatowo magazynowej (zaliczanego do kat. XVIII) jest bezsporny. Wynika zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę, w której wyraźnie wskazano, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego (punkt 3 decyzji k. 6 akt adm. I instancji). Zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W tym miejscu wskazać należy, że w ustawie Prawo budowlane brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", wobec czego ocena, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależeć od poczynionych ustaleń w każdej indywidualnej sprawie. W sytuacji braku definicji ustawowej, należy posłużyć się potocznym lub słownikowym znaczeniem danego pojęcia (terminu). Użytkowanie w znaczeniu języka powszechnego kojarzone jest z korzystaniem z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W przypadku terminu z art. 57 ust. 7 P.b. istnieje też bogate orzecznictwo, precyzujące jego znaczenie. Wskazuje ono, iż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta winna zostać stwierdzona w sposób niebudzący wątpliwości. W niniejszej sprawie istotne jest zatem ustalenie, czy spełniona została hipoteza normy zawartej w ww. przepisie, tj. czy inwestor z naruszeniem art. 54 § 1 (bądź 55) P.b. przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). W ocenie Sądu zebrany w niniejszej sprawie przez PINB materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż w dacie kontroli, przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2018 r. będąca jeszcze formalnie w budowie, przed zgłoszeniem do użytkowania, hala warsztatowo-magazynowa była wykorzystywana zgodnie z planowanym dla tego obiektu przeznaczeniem, tj. magazynowania będących przedmiotem działalności skarżącej Spółki części i urządzeń, poskładanych na przeznaczonych do tego urządzeniach magazynowych (regałach). W niniejszej sprawie niesporne jest, iż nie wszystkie roboty budowlane związane z budową przedmiotowej hali magazynowo-warsztatowej zostały zrealizowane. M.in. nie zrealizowano oświetlenia, co przyznaje strona skarżąca, tłumacząc tym fakt nie zgłoszenia obiektu do użytkowania. Nie mogą też budzić wątpliwości stwierdzone przez pracowników PINB okoliczności faktyczne, polegające na ustaleniu, iż w przedmiotowym obiekcie, na ustawionych regałach magazynowych, ustawiono przedmioty i urządzenia będące przedmiotem działalności magazynowej. Potwierdza to jednoznacznie wykonana w toku przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2018 r. dokumentacja fotograficzna. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostało udowodnione nie tylko to, że materiały i urządzenia umieszczono w magazynie, lecz ponadto stwierdzono w sposób niebudzący wątpliwości, że z magazynu (hali warsztatowo-magazynowej) korzystano poprzez zamontowane w nim wyposażenie w postaci regałów, na których składowano towar. W sytuacji, w której magazyn został wypełniony towarem, czemu wg pozwolenia na budowę miał w tej części służyć, to znaczy, że doprowadzono do stanu, który mógł być efektem działalności dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (por. ww. wyrok WSA sygn. II SA/Gl 28/2018). Przedmiotowy budynek magazynowo-warsztatowy został zatem wykorzystany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Nie do pogodzenia z zasadami doświadczenia życiowego jest twierdzenie strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do przygotowania do użytkowania. Za przygotowanie do użytkowania obiektu magazynowego można uznać samo wyposażenie magazynu w urządzenia magazynowe (regały). Natomiast rozmieszczenie na nich produktów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą uzasadnia stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu, nawet jeśli miało to charakter incydentalny. Na marginesie zauważyć należy, iż Skarżąca w toku postępowania nie wykazała incydentalnego (np. w związku z warunkami atmosferycznymi) zgromadzenia w magazynie stwierdzonych w toku kontroli towarów. Z okoliczności sprawy nie wynika też, iż w dacie kontroli istniały warunki atmosferyczne wymagające niezwłocznego zabezpieczenia towaru przed zniszczeniem przez umieszczenie go w tym obiekcie. Natomiast druga wskazywana przez Skarżącą okoliczność, tzn. brak innego miejsca do przechowywania towaru wprost wskazuje na przystąpienie do użytkowania będącego jeszcze formalnie w budowie obiektu hali magazynowo-warsztatowej, bez spełnienia wymogów przewidzianych przepisami prawa budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Za chybiony uznać należy argument, iż hala nie mogła być w tym charakterze wykorzystywana ze względu na niezakończenie budowy (brak instalacji elektrycznej). Przypomnieć należ, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę przewidziano możliwość rozpoczęcia użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem zgłoszenia tego zamiaru organowi nadzoru budowlanego. Istotą zachowania sankcjonowanego przez art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 Pb. jest właśnie wykorzystanie realizowanego obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem, przed otrzymaniem pozwolenia na użytkowanie. Nie można zatem zaaprobować argumentacji skargi, iż przedmiotowy magazyn (hala magazynowo-warsztatowa) nie był użytkowany w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b., albowiem nie został jeszcze zgłoszony do użytkowania i nie było takiej woli inwestora. Jak już wyżej wskazano, przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie ma tu znaczenia okoliczność, czy budowa została już zakończona i obiekt mógł zostać zgłoszony do użytkowania. Istotne jest, iż mógł być i był wykorzystany do planowanego przeznaczenia i funkcji. Nie można też uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności co do wadliwości przeprowadzonej kontroli. Sama kontrola wykonywana w trybie art. 81a P.b. nie jest częścią postępowania administracyjnego. Postępowanie kontrolne, ma charakter służebny, informacyjny dla organu nadzoru budowlanego, kontrolującego przebieg procesu budowlanego. Jego wynik może stanowić przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego pod określonym kątem, wynikającym z naruszenia konkretnych norm prawa materialnego. Uchybienie pewnym zasadom w tym zakresie nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). W ocenie sądu nie można uznać za trafną argumentacji Skarżącej, iż przeprowadzona w trybie art. 81a P.b. kontrola była wadliwa, bowiem została przeprowadzona bez wiedzy i udziału odpowiedzialnej osoby (pracownika) kontrolowanego podmiotu. Nawet gdyby uznać ten zarzut za trafny, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy skoro dokonane w jej wyniku ustalenia, nie zostały zakwestionowane, a podstawą do zastosowania ar.t 57 ust. 7 P.b. jest nie określony przebieg kontroli lecz ustalony w jej wyniku stan faktyczny, z którego jednoznacznie wynika fakt przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania wymaganej zgody organu nadzoru budowlanego. Wyjaśnianie przez przedstawiciela inwestora okoliczności, które doprowadziły do tego stanu, nie mogło bowiem mieć wpływu na prawną ocenę stwierdzonego stanu faktycznego. Zwłaszcza, że ze sporządzonego w wyniku kontroli protokołu wynika nadto, iż wyniki kontroli zostały przedstawione Prezesowi Zarządu Spółki, do których złożył on uwagi. Organ I instancji ocenił te uwagi i wydając skarżone postanowienie odpowiednio się do nich odniósł. Ustalenia kontroli w zakresie, w którym była realizowana, nie zostały zakwestionowane przez Prezesa. Wyjaśniał jedynie przyczyny i okoliczności zgromadzenia towaru w magazynie, które to wyjaśnienia nie miały wypływu na ocenę, czy doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego w zakresie objętym hipotezą art. 57 ust. 7 P.b. Dla tej oceny przyczyny i okoliczności umieszczenia towaru w magazynie, przed uzyskaniem właściwego pozwolenia organu, o którym mowa w art. 55 P.b., nie mają znaczenia. Organ odwoławczy zasadnie też stwierdził, iż do kontroli realizowanej na podstawie art. 81a P.b. nie mają zastosowania odnoszące się do kontroli przepisy obowiązującej w dacie tej kontroli ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ przekonywująco i trafnie wskazał, iż przepisy tej ostatniej ustawy nie miały tu zastosowania. Sąd stanowisko to w pełni podziela. Wpływu na wynik sprawy nie miały również trafnie podniesione w skardze uwagi odnoszące się do zawartego w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy (po uchyleniu wcześniejszego postanowienia PINB o wymierzeniu kary za nielegalne przystąpienie przez inwestora do użytkowania obu obiektów, tj. hali produkcyjnej oraz magazynowo-warsztatowej) organ ten był związany stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w jego rozstrzygnięciu. Twierdzenie to, jako zasada, jest oczywiście nieuprawnione i organ prowadzący postępowanie, na każdym jego etapie, zobowiązany jest kierować się zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. ustalić i wszechstronnie rozważyć stan faktyczny, stanowiący podstawę działania organu. Nie oznacza to jednak, iż w tym wypadku powinna być przeprowadzona ponowna kontrola obiektu. Kontrola, o której mowa w art. 81a P.b. nie jest bowiem elementem postępowania administracyjnego lecz odrębną procedurą, w wyniku której organ może uznać, iż zachodzą podstawy do wszczęcia określonego postępowania wobec inwestora, w tym wypadku w oparciu o art. 57 ust. 7 P.b. W ponownie wszczętym postępowaniu wobec każdego z obiektów, organ mógł powołać się na zebrany wcześniej materiał, w szczególności protokół kontroli obiektu z dnia 12 stycznia 2018 r. Jeśli dokonane w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalenia mogły dać podstawę do wszczęcia takiego postępowania, to te ustalenia mogą stanowić podstawę do rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w założeniach aksjologicznych regulacji zawartej w art. 57 ust. 7 P.b., trafnie przedstawionych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, gdzie wskazano, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.