IV SAB/Wa 325/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] 2015 r. 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku S. W. z [...] 2015 r. o ustalenie oraz przyznanie odszkodowania za nieruchomości położone w [...] oznaczone w ewidencji gruntów jako działki [...], [...] i [...] z obrębu [...] i przeznaczone pod budowę ul. [...], w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz S. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. W. (dalej również "skarżący) wniósł do Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej również "Prezydent", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2015 r. w sprawie ustalenia oraz przyznania odszkodowania za nieruchomość w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Nieruchomość położona jest w [...], w dzielnicy [...], i w ewidencji gruntów oznaczona została jako działki nr [...], [...] i [...], obręb [...]. Wnosząc skargę skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 i art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 98, poz. 1071 ze zm., dalej również "k.p.a."), a także art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. W wywodach skargi podniesiono, że działki te powstały na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2009 r. w sprawie podziału działek [...] i [...] i zostały przeznaczone pod budowę drogi publicznej, ul. [..], w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący wskazał również, że w odpowiedzi na wniosek z [...] października 2015 r. organ pismem z [...] grudnia 2015 r. odmówił realizacji wniosku, wskazując, że zarządca ul. [...] nie zrealizował żadnych inwestycji związanych z infrastrukturą drogową. Na skutek wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, organ pismem z [...] lutego 2016 r. wskazał, że decyzja podziałowa z [...] lipca 2009 r. nie spełnia przesłanek zawartych w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do wydania w terminie miesiąca decyzji w sprawie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego. Prezydent Miasta Stołecznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy obowiązującym w dniu podziału działek [...] i [...], tj. [...] lipca 2009 r. nie było podstaw do zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowe działki nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie przeszły z mocy prawa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego wskutek wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie gdy organ, mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy prawa nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia, na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Sławomira Wiśniewskiego z [...] października 2015 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość, zasługuje na uwzględnienie. Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada pisemności wyrażona w art. 14 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."). Zgodnie z tą zasadą sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Uszczegółowieniem tej zasady stanowi art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Kolejna ogólna zasada postępowania administracyjnego - zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. - obliguje organy administracji publicznej do wnikliwego i szybkiego działania w sprawie oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a. wprowadzona została. instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu należy zauważyć, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Przenosząc powyższe uwagi na kanwę rozpoznawanej skargi Sąd uznał, że skarżący składając skargę na bezczynność Prezydenta dopełnił wymogu formalnego, warunkującego w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność skargi, tj. przed jej wniesieniem do Sądu wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie uregulowanym w art. 37 § 1 k.p.a. Sąd miał na uwadze, że zażalenie zostało skierowane do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., z pominięciem treści art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 92 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zamiast do Wojewody [...]. Okoliczność ta nie może mieć negatywnego wpływu dla skarżącego. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po otrzymaniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., mimo, że uznało, że nie jest organem właściwym do jego rozpoznania, ustosunkowało się do zażalenia i [...] sierpnia 2016 r. w oparciu o treść art. 37 § 2 k.p.a. wydało postanowienie i pouczyło o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Oceniając zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że mają one uzasadnione podstawy. Z przedłożonych akt sprawy oraz treści odpowiedzi na skargę wynika, że do dnia wydania wyroku w sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z [...] października 2015 r. w żadnej przewidzianej prawem formie, tj. decyzji czy postanowienia. Takiej formy nie można przypisać pismom sporządzonym w datach [...] grudnia 2015 r. i [...] lutego 2016 r. Pismami tymi informowano skarżącego o braku podstaw do ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...] i przeznaczoną pod budowę ul. [...]. Nie ulega wątpliwości, że pisma te nie zawierają wszystkich elementów jakie powinna zawierać decyzji (art. 107 § 1-3 k.p.a.) czy postanowienie (w art. 124 § 1-2 k.p.a.). W szczególności z ich treści nie wynika, ani że pisma pochodzą od Prezydenta Miasta [...], ani że osoby podpisujące ww. pisma działają z upoważnienia organu. Tym samym organ działał wbrew zasadzie praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Powyższej oceny nie zmieniają argumenty Prezydenta zawarte w odpowiedzi na skargę, że w sprawie nie doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości i brak podstaw do przyznania odszkodowania skarżącemu. Wyraźnie podkreślić należy, że merytoryczne stanowisko organu w sprawie wniosku z [...] października 2015 r. powinno zostać zawarte w przepisanej prawem formie, aby inicjator postępowania stanowisko to mógł zweryfikować w oparciu o określone w przepisach prawa środki zaskarżenia. Skoro organ nie podjął czynności w sprawie, mających na celu jej załatwienie w formie decyzji czy postanowienia, to taki stan rzeczy przesądza o jego bierności w rozpoznaniu wniosku. Zasadne było więc zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] października 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu jest to, po pierwsze termin, jaki przepisy k.p.a. wyznaczają organom na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 zd. 1 k.p.a.), a po drugie jest to termin, w którym organ jest w stanie załatwić sprawy. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od chwili złożenia wniosku przez skarżącego do dnia wyrokowania w sprawie skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku upłynęło 15 miesięcy. Z akt administracyjnych sprawy oraz twierdzeń skarżącego wynika, że w okresie tym organ udzielał odpowiedzi na wniosek, informując o niemożliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Nie wydał jednak rozstrzygnięcia w sprawie, o czym wywiedziono powyżej. W ocenie Sądu zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z nieuzasadnionej nieznajomości podstawowych przepisów postępowania organu w podejmowaniu czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków. Takie działanie musi być ocenione negatywnie, albowiem godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).