II SA/Ol 112/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania statutu strony w sprawie legalizacji pomostu oddala skargę. W dniu 20 września 2018r. J. P. (dalej jako: skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalizacji pomostu znajdującego się naprzeciwko dz. nr "[...]" w K. Z kolei w dniu 1 października 2018r. skarżący wystąpił do organu o przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o legalizację pomostu z wniosku B. Ś. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 20 września 2018r. wskazując, że w odniesieniu do przedmiotowego pomostu toczy się już postępowanie w sprawie jego legalizacji w stosunku do innej osoby, lecz skarżący nie jest stroną tego postępowania. Natomiast pismem z dnia 2 października 2018r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania mu statusu strony w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. Następnie decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. – na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji - dalej jako: k.p.a.) – uznał wniosek skarżącego o przyznanie mu statutu strony w toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji pomostu na jeziorze K., naprzeciw działki nr "[...]" w K. (obr. S. gm. Ś.) w całości za bezprzedmiotowy i umorzył w całości postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu podano, że w złożonym wniosku skarżący wskazał, że jest właścicielem większościowym, przedmiotowego pomostu, a jego zalegalizowanie prawnie pozbawiłoby go do prawa własności, na co nie wyraża on zgody. Ponadto jego zdaniem legalizacja pomostu doprowadzi do trwałej degradacji środowiska naturalnego, ponieważ jego usunięcie stanie się niemożliwe. Podał także, że pomost leży przy jego działce i uciążliwości związane z jego użytkowaniem naruszają interes prawny skarżącego. Organ wskazał, że skarżący nie był inwestorem tego pomostu i z żadnego dokumentu nie wynika także, że jest jego współwłaścicielem. Wyjaśniono, że w sprawie legalizacji pomostu jest już prowadzone postępowanie, a w związku z tym - powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. - umorzono przedmiotowe postępowanie. Od decyzji tej odwołał się skarżący. Zarzucił, że pomimo przedstawienia przez niego co najmniej 3 powodów, dla których powinien być stroną postępowania organ wskazał jedynie, że nie był inwestorem pomostu oraz, że z dokumentów nie wynika, aby był jego współwłaścicielem, a zatem arbitralnie i bez żadnego uzasadnienia zaprzeczył jego oświadczeniu, że jest współwłaścicielem pomostu. Powołał się w związku z tym na email współwłaścicielki, od której odkupił nieruchomość, w którym poinformowała go, że przedmiotowy pomost był zbudowany w latach 2000-2001 i został sfinansowany przez jej męża w ok. 50%, a także na oświadczenie swojej żony co do tego, że prawa do wkładu w budowę pomostu zostały mu przekazane w momencie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wskazał ponadto, że z orzecznictwa sądowego wynika, iż właściciele nieruchomości sąsiednich są co do zasady stronami postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, a jego działka graniczy z nieruchomością, przy której znajduje się pomost i nie ma wątpliwości, że znajduje się w obszarze oddziaływania legalizowanego obiektu budowlanego. Ponadto w jego przekonaniu legalizacja pomostu ma negatywny wpływ na środowisko. Wskazał, że nieprzyznanie mu statusu strony pozbawi go możliwości dochodzenia praw z uwagi na negatywny wpływ legalizowanego obiektu budowlanego na środowisko. Podał, że na pomoście odbywają się w sezonie libacje zakłócające ciszę oraz zaśmiecające środowisko wokół pomostu, a pomost leży na terenie parku krajobrazowego. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podano, że rozstrzygnięcie organu I instancji należy utrzymać w mocy, jednakże z powodów innych niż wskazywane w jej treści. Podniesiono, że ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podniesiono, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku o uznanie go za stronę w toczącym się postępowaniu brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie jego rozpatrzenia, gdyż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują trybu odrębnego postępowania w zakresie badania i ustalania stron w danym postępowaniu administracyjnym. Wskazano, że organ I instancji prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie badania legalności realizacji przedmiotowego pomostu, a wniosek skarżącego dotyczył uznania go za stronę w tym postępowaniu i w ramach tego postępowania powinien być on rozpatrzony. W związku z faktem, iż w wystąpiły co najmniej dwie przesłanki warunkujące umorzenie przedmiotowego postępowania, czyli sprawa administracyjna jest w toku i brak jest podstawy materialno-prawnej dla prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania przymiotu strony, orzeczono jak w sentencji decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz ponownie przytroczył argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzucił, że pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy, że organ I instancji popełnił błąd wszczynając nowe postępowanie w sprawie przyznania mu statusu strony, nie cofnięto odmownej decyzji organu I instancji i w rezultacie nadal nie ma on statusu strony w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym. Wskazał, że powody do uznania go za stronę w sprawie legalizacji pomostu zostały przez niego szczegółowo opisane w odwołaniu, ale organ odwoławczy się do tej argumentacji nie ustosunkował. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że wywody skarżącego przemawiające za uznaniem go za stronę postępowania nie mają znaczenia, gdyż organem właściwym do rozpoznania jego wniosku jest nadal organ I instancji, a organ stopnia wojewódzkiego skupił się jedynie na niezasadności prowadzenia postępowania w sprawie nadania statusu strony oraz na fakcie, że skoro postępowanie to jest bezprzedmiotowe, to zasadne było jego umorzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu statusu strony w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że ani przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), ani też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do orzekania w trybie decyzji administracyjnej, a tym bardziej wszczynania i prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, w sprawie ustalenia, czy ktoś jest stroną określonego, toczącego się postępowania jurysdykcyjnego, czy też nie. Kwestia statusu procesowego podmiotu wnoszącego o przyznanie mu statusu strony sama przez się nie stanowi bowiem sprawy administracyjnej, gdyż nie jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Co więcej w doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie wymaga ani wydania decyzji, ani postanowienia. Z treści przepisu art. 28 k.p.a., czy też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie sposób wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym organ administracji nie ma podstaw do prowadzenia odrębnego postepowania i orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu. Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że brak było jakichkolwiek podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania dotyczącego ustalenia statusu strony. Skoro jednak takie postępowanie zostało już wszczęte, to należało je umorzyć. Zasadnie zatem organ odwoławczy utrzymał decyzję organu i instancji w mocy wyraźnie podkreślając, że czyni to z zupełnie innych powodów niż w niej wskazano. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga kwestii jego statusu strony w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym pomostu, gdyż jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji winien rozpoznać wniosek skarżącego o dopuszczenie go w charakterze strony w toku tego postępowania. Natomiast niedopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony może podlegać zaskarżeniu w trybie administracyjnym i kontroli sądowej dopiero poprzez ewentualne uruchomienia postępowania odwoławczego od wydanej w sprawie decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie innego podmiotu (organ odwoławczy bada wtedy legitymację podmiotu odwołującego się), a jeśli doszło już do wydania decyzji ostatecznej – poprzez złożenie wniosku o wznowienie postepowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko w takim trybie może być badany interes prawny skarżącego do uczestniczenia w sprawie dotyczące innego podmiotu w charakterze strony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.