IV SA/Wa 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. i J. D. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2018 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania miejsc postojowych G1 i G2 na lokal mieszkalny oraz miejsc postojowych G7, G8, G9, G10 na lokal usługowy z częścią socjalną, przewidzianej do realizacji w P. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...], na rzecz spółki cywilnej [...] i M. W. z siedzibą w N. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Prezydenta z [...] lutego 2018 r. (I), odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na rzecz wspólników spółki cywilnej [...] R. i M. W. (II), umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania J. D. (III). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Spółka cywilna [...] R. W. i M. W., z siedzibą w N., wnioskiem z 14 lipca 2017 r., zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji p.n.: zmiana sposobu użytkowania miejsc postojowych G1 i G2 na lokal mieszkalny oraz miejsc postojowych G7, G8, G9, G10 na lokal usługowy z częścią socjalną, przewidzianej do realizacji w P. przy ulicy [...] na działce nr [...]. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] lutego 2018 r. Nr [...] ustalił wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Określając funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji podał, że na obszarze terenu wskazanego we wniosku ustala się zmianę sposobu użytkowania wymienionych powyżej miejsc postojowych na lokal mieszkalny i lokal usługowy z częścią socjalną (pkt 2 decyzji). W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ stwierdził, że nie ustala się linii zabudowy, zaś szerokość elewacji frontowej, jak również wysokość górnej krawędzi elewacji frotowej i geometria dachu pozostają bez zmian. Organ stwierdził, że realizacja wewnątrz budynku jest możliwa z konserwatorskiego punktu widzenia i nie wymaga pozwolenia konserwatorskiego, zaś ewentualne poszerzenie zakresu zamierzenia o roboty dotyczące zewnętrznych części budynku - które mogłoby mieć wpływ na stan, wygląd i odbiór zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego i jego elementu - będzie wymagało uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskiego, które zostanie wydane po złożeniu stosownego wniosku. Z kolei w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji (pkt 6 decyzji) zobowiązał inwestora do zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz z uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w sprawie programu realizacji miejsc postojowych dla pojazdów na terenie miasta P. W uzasadnieniu organ I instancji zaznaczył, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie części parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego, nakładając na inwestorów obowiązek przedstawienia m.in. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego. Pismem z 27 lutego 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P. Z kolei pismem z 15 marca 2018 r. odwołanie wniósł J. D. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Prezydenta z [...] lutego 2018 r. (I), odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na rzecz wspólników spółki cywilnej [...] R. i M. W. (II), umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania J. D. (III). Według Kolegium, nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem R. i M. W. - wspólników spółki cywilnej [...] o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta Miasta P., zaprezentowanego w decyzji z [...] lutego 2018r. i uznało, że w realiach tej sprawy nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania miejsc postojowych usytuowanych na parterze istniejącego budynku wielorodzinnego na lokal mieszkalny oraz lokal usługowy z częścią socjalną. Warunkiem bowiem możliwości dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu jest istnienie przedmiotowego lokalu. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., nie można przyjąć, że miejsca postojowe usytuowane na parterze budynku stanowią lokale, w stosunku do których można dokonać zmiany sposobu ich użytkowania. Przede wszystkim zmiana sposobu użytkowania wymienionych miejsc postojowych, polegająca na przeznaczeniu ich na lokal mieszkalny bądź usługowy, wymaga przeprowadzenia przebudowy części budynku, w którym usytuowane są te miejsca postojowe. Skoro zaś nie istnieje lokal, który mógłby stanowić lokal użytkowy bądź mieszkalny, to nie można mówić o zmianie sposobu jego użytkowania, a zatem nie można uwzględnić żądania wnioskodawców o ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji. W skardze na decyzję z [...] listopada 2018 r. skarżący wskazali, że odmowa ustalenia warunków zabudowy skutkować będzie niemożnością prowadzenia działalności gospodarczej w wyżej wymienionych lokalach oraz pozbawi ich źródła dochodu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., nakładając na inwestorów obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jako dokumentu niezbędnego do procesu legalizacji, wprowadził ich w błąd, ponieważ postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta i Kolegium nie dało podstaw do wydania ww. aktu administracyjnego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy zamyka im drogę do procesu legalizacji i tym samym uniemożliwia korzystanie z wyżej wymienionych lokali. Ponadto skarżący powołali się na zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate) i zaznaczyli, że niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania (inwestorów), którego przedmiotem jest ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia do użytkowania budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę. Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zasada, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 i art. 59 ustawy). Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku planu miejscowego, w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczność uzyskania decyzji w celu przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego została przez ustawodawcę określona szeroko. Jest to konsekwencja zamysłu ustawodawcy, który dąży do objęcia obowiązkiem uzyskania decyzji jak największej liczby sytuacji (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 592-593). Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego, jeżeli powodują zmianę sposobu użytkowania tego obiektu (zob. art. 50 i 59 u.p.z.p.). Wydania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest ona tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana zarówno, jeżeli w wyniku robót budowlanych dojdzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i w wyniku faktycznego przekształcenia istniejącego obiektu budowlanego lub jego części dojdzie do zmiany jego funkcji. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, saniterno-higieniczne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Z akt sprawy wynika, że obiekt budowlany – budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany przy ul. [...] w P. powstał na podstawie decyzji z [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Obiekt ten uzyskał decyzję z [...] grudnia 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie. W momencie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiekt ten był budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z 18-stoma lokalami mieszkalnymi na 1, 2 i 3 piętrze, z częścią usługową w części parteru oraz z garażami zlokalizowanymi w pozostałej części parteru i na kondygnacji podziemnej. Po uzyskaniu przez inwestora [...] S.C. R. i M. W. decyzji z [...] grudnia 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Inwestor dokonał przebudowy obiektu budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2017 r. z miejsc parkingowych oznaczonych w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie jako G1 i G2 został wydzielony lokal mieszkalny nr [...], którego właścicielem jest S. C. oraz z miejsc parkingowych oznaczonych w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie jako G5, G6, G7, G8, G9 i G10 zostały wydzielone lokal mieszkalny i lokal usługowy (właściciele R. i M. W.). Z uwagi na przeprowadzenie tego rodzaju robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. W toku tego postępowania organy nadzoru budowalnego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. zobowiązały inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takich okolicznościach sprawy inwestor wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed podjęciem działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku, gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdzi, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, została rozpoczęta lub została zakończona, postępowanie w sprawie o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe. Dopuszczalne jest zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania dokonanej bez wymaganego zgłoszenia w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Postępowanie to umożliwia dokonanie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. A. Despot-Mładanowicz, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 892). W takiej sytuacji może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która jest w toku realizacji, a nawet gdy została zrealizowana. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy w tej sprawie jest zobowiązany do dokonania oceny, czy zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z garażowego na mieszkalny i użytkowy jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p. W kompetencji organu odwoławczego nie jest natomiast dokonywanie oceny sposobu dokonania przebudowy obiektu budowlanego ani tego, czy doszło do wyodrębnienia lokalu mieszkalnego czy użytkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonuje oceny, czy miejsca garażowe stanowią lokal mieszkalny, ani czy taki lokal został wyodrębniony. Niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z garażowego na mieszkalny i usługowy, z tej tylko przyczyny, że taka zmiana wymaga przeprowadzenia przebudowy części budynku, w sytuacji gdy jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowalnego przebudowa taka została już dokonana. Ustalenie innego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego niż garaż oznacza w istocie ustalenie innego sposobu zagospodarowania terenu, które należy do zadań własnych gminy i następuje na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawach nadzoru budowlanego nie mogą ustalać przeznaczenia terenów i są w tym zakresie związane działaniami podjętymi przez organy gminy, a zatem w sytuacji gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego koniczne jest uzyskanie przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie mogą wkraczać w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych oraz nadzoru budowlanego. Dodatkowo należy wskazać, że decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Niedopuszczalna jest zmiana uzasadnienia decyzji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w odpowiedzi na skargę. W takich okolicznościach sprawy konieczne było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji w całości celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i dokonania oceny, od której uchylił się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, czy zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z garażowego na mieszkalny i usługowy spełnia wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w art. 61 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.