II OSK 2991/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 251/19 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 251/19 oddalił skargę G. S.A. z siedzibą w L. (dalej skarżąca spółka) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z [...] grudnia 2017 r., nr [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości złożonej z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonej przy ul. [...] w L. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnienia. W postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w Lublinie oraz w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo wyjaśniono, dlaczego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w przedstawionym kształcie nie może zostać uzgodniony. Gdyby organy dokonały oceny zgodnej z oczekiwaniami skarżącej spółki, to faktycznie doszłoby do zniweczenia znaczenia gminnej ewidencji zabytków. Do takiej jednak oceny nie jest uprawniony organ administracji stosujący prawo w trybie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady legalizmu, a organom nie można zarzucić, że prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej lub naruszyły inne zasady wyrażone w art. 8 Kpa (proporcjonalności, bezstronności lub równego traktowania). 2. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono rażące naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 - 4 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez brak ich bezpośredniego zastosowania wraz z jednoczesnym pominięciem regulacji art. 22 ust. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej uozoz) ze względu na to, że przepis ten wprowadza niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej Spółki i poprzez to jest niezgodny z powołanymi powyżej przepisami ustawy zasadniczej, które to naruszenie doprowadziło do uznania przez Sąd, iż uwzględnienie budynków w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Lublin oznacza, że są one objęte ochroną konserwatorską, zaś uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie objętym wnioskiem inwestora mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego pomniejszenia zasobów dziedzictwa kulturowego L. oraz faktycznie powodowałoby zniweczenie znaczenia gminnej ewidencji zabytków; 2) art. 22 ust. 5 uozoz poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że ujęcie przedmiotowych budynków w ewidencji zabytków jest ujęciem prawnie skutecznym, bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego zabytkowego charakteru ww. budynków oraz uznanie, że pomimo wątpliwości, co do konsekwencji prawnych wpisu zabytku do ewidencji gminnej, rzeczona ewidencja jest jedną z prawnych form ochrony obiektów, podczas gdy ewidencja ta niezgodnie z postanowieniami Konstytucji ogranicza prawo własności skarżącej spółki, mimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła; 3) rażące naruszenie art. 125 § 1 pkt w zw. z art. 170 i art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezawieszenie postępowania z urzędu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sygn. akt P 12/18, której przedmiotem jest pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; 4) rażące naruszenie art. 7 Kpa, art. 77 Kpa oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów postępowania, jakich w toku postępowania dopuścił się organ oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, iż nieruchomości złożone z działek o nr ewid. [...] i [...], położone w [...] przy ul. [...] nie są wpisane indywidualnie do gminnej ewidencji zabytków, nie są także zlokalizowane w granicach układu urbanistycznego lub ruralistycznego, dlatego też organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne czyniło zadość wszystkim wymaganym warunkom i jest zgodne z przepisami odrębnymi; 5) rażące naruszenie art. 6 Kpa, art. 7 Kpa oraz art. 8 Kpa w zw. z art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ i uznanie, że budynki znajdujące się na przedmiotowych nieruchomościach są w złym stanie technicznym, ale nie uległy one całkowitej degradacji, podczas gdy stan budynków tworzących [...] nie pozwala na ich rzeczywistą odbudowę, czy też renowację, która zapewniałaby przywrócenie im normalnego stanu używalności, są one zupełnie zniszczone, nigdy nie były prowadzone żadne prace, które miałyby poprawić ich stan techniczny, tym bardziej że zespól [...] od czasów jego świetności doświadczył szeregu wyburzeń oraz przebudów, poza tym uległ wtórnej parcelacji, dlatego też planowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na jego wartość zabytkową; 6) rażące naruszenie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej upzp) w zw. z art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez uznanie prawidłowości odmowy uzgodnienia projektu ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy w świetle obowiązującego prawa inwestycja czyni zadość wszystkim wymaganym warunkom, nie można więc odmówić ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 maja 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym sformułowanym w postanowieniu NSA z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2781/17: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).". 4. Postanowieniem z 26 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone w sprawie postępowanie w oparciu o art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa z uwagi na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 rozstrzygnął zadane pytanie prawne, tym samym ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie niniejszego postępowania. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 5.2 Strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 5.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają jednak w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy tym powinna ona każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Zadaniem organów konserwatorskich jest ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków jako dobra publicznego. W istocie organy uzgadniające wydają cząstkowe rozstrzygnięcia (współdecyzje), zaś organ wydający decyzję jest związany stanowiskami organów uzgadniających. Skutkiem odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez jeden z organów współdziałających jest konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. 5.4. Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w istocie legalności i zgodności z Konstytucją RP ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji i wykraczają poza zakres niniejszej sprawy. Ocena zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości mogłaby nastąpić wyłącznie w ramach skargi na czynność ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków, nie zaś w ramach oceny legalności postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno organ I instancji (działający jako wojewódzki konserwator zabytków w tej sprawie) jak i Minister nie mogły jednak podważyć w ramach postępowania uzgodnieniowego tej czynności. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego nie było bowiem weryfikowanie zasadności ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków czy konieczności jej dalszego utrzymywania w niej. W żadnym razie nie można tego postępowania wpadkowego łączyć z czynnościami wyłączenia karty adresowej z ewidencji czy też jej modyfikacji, służy temu bowiem odrębna procedura szczegółowo uregulowana w przepisach Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56). W konsekwencji należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 stwierdzający, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie miał wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Tym samym zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 - 4 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez brak ich bezpośredniego zastosowania wraz z jednoczesnym pominięciem regulacji art. 22 ust. 5 uozoz są nieusprawiedliwione. 5.5. W świetle powyższego nie sposób Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 7 Kpa, art. 77 Kpa oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, iż ww. nieruchomości nie są wpisane indywidualnie do gminnej ewidencji zabytków, nie są także zlokalizowane w granicach układu urbanistycznego lub ruralistycznego. Kwestią, która wymagała wyjaśnienia była ocena jak zamierzona inwestycja wpłynie na zabytkową wartość zabytku - [...], a nie, czy nieruchomość jest zabytkiem. Stan faktyczny co do ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków był bowiem jednoznaczny. 5.6. Bezzasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej rażące naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 170 i art. 171 Ppsa oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezawieszenie postępowania z urzędu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt P 12/18. Przepis ten ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Takiej zależności w tej sprawie nie ma. Nie zmienia tego okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne, ponieważ było to uzasadnione podniesionymi przez stronę zarzutami kasacyjnymi dotyczącymi art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. 5.7. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organy ocena i stwierdzenie, że realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do radykalnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu i pomniejsze wartości zabytkowej, nie nosi cech dowolności i jest w pełni przekonująca. Rację ma Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organem I instancji przeprowadzone zostało bardzo szczegółowe badanie okoliczności faktycznych, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu z odniesieniem się do szeregu źródeł i opracowań. W szczególności zostało wyjaśnione, że usunięcie dwu obiektów produkcyjnych, o charakterystycznej lokalizacji w całości zespołu, w sposób istotny będzie prowadziło do jego destrukcji i zatarcia czytelności całości, a tym samym znaczącego pomniejszenia wartości historycznych i naukowych zabytku. Skoro zatem realizacja inwestycji w projektowanym wariancie mogłaby prowadzić do nieuzasadnionego pomniejszenia zasobu dziedzictwa kulturowego miasta Lublin i byłaby sprzeczna z celami ochrony zabytków, to odmowa uzgodnienia nie naruszała art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 Kpa oraz 80 Kpa, a ocena Sądu w tym zakresie tych przepisów w powiązaniu z art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa była trafna. Subiektywne stanowisko skarżącej spółki nie podważyło skutecznie prawidłowości przyjętych przez organ ustaleń. Zły stan techniczny budynków i brak opieki nad nimi przez ich właściciela nie stanowi przesłanki nakazującej organowi konserwatorskiemu pozytywne uzgodnienie prac zakładających rozbiórkę obiektu ujawnionych w ewidencji. 5.8. Wreszcie nie został naruszony przez Sąd Wojewódzki art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez uznanie prawidłowości odmowy uzgodnienia projektu ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy w świetle obowiązującego prawa inwestycja czyni zadość wszystkim wymaganym warunkom, nie można więc odmówić ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem skargi nie była bowiem decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy a postanowienie odmawiające uzgodnienia, które nie narusza przepisów prawa. 5.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 5.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.