VII SA/Wa 743/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę I. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...] którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r. (nr [...]) o odmowie uzgodnienia pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...] w dniu[...]września 2016 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej (wraz z wewnętrzną linią zasilania elektroenergetycznego) na działkach nr [...]i [...]położonych w obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi [...] (gmina [...]). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] października 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odmówił uzgodnienia tego projektu zamiennego. Organ wyjaśnił, że ochrona historycznego układu urbanistycznego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma na celu zachowanie jego historycznego rozplanowania, kompozycji przestrzennej, gabarytów zabudowy oraz dominujących form architektonicznych obszaru, tworzących jego wartości zabytkowe. Oznacza to m. in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, zachowanie gabarytów obiektów, linii zabudowy. Organ stwierdził, że historyczny układ przestrzenny wsi [...], w typie silnie wydłużonej ulicówki ze śladami nawsia w części zachodniej, tworzy: zabudowa mieszkalno-gospodarcza skupiona wokół głównego traktu komunikacyjnego przebiegającego na osi wschód - północny zachód, usytuowany w centrum wsi kościół i założenie podworskie po północnej stronie drogi głównej. Dominują obejścia zagrodowe i mniejsze, mieszkalno-gospodarskie na wąskich działkach siedliskowych, na obrzeżach wsi. Powyższą zabudowę stanowią w głównej mierze budynki z końca XIX w. i początku XX w., murowane, o prostych zwartych bryłach, oparte na rzucie prostokąta, jedno lub dwukondygnacyjne, z dachami stromymi (kąt nachylenia 38° - 45°), dwuspadowymi, o pokryciu z dachówki ceramicznej w kolorze ceglastym, posiadające elewacje o tynkowanym lub ceramicznym licu, z udziałem ceglanych elementów dekoracyjnych. Historyczna kompozycja przestrzenna miejscowości, w tym zagospodarowanie poszczególnych parceli oraz typ zabudowy, zachowały się w dobrym stanie i stanowią wartość kulturową tej miejscowości. Pojedyncze realizacje współczesne, które naruszyły walory zabytkowe powyższego założenia przestrzennego, nie mogą wyznaczać jego sposobu zagospodarowania. Nowa zabudowa powinna nawiązywać do otaczających budynków o zachowanych tradycyjnych wzorach kulturowych w zakresie rozplanowania, proporcji, charakteru bryły i formy, dachu. W ocenie organu budowa domu mieszkalnego według przedstawionego do uzgodnienia projektu zamiennego jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim, przede wszystkim z uwagi na bryłę obiektu, geometrię dachu, formę architektoniczną, elewację. Zdaniem organu konserwatorskiego, gabaryty, rozplanowanie i ukształtowanie projektowanego obiektu budowlanego rażąco odbiegają od tradycyjnej, prostej i oszczędnej w wyrazie zabudowy funkcjonującej na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...]. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił uwagę, że sporny projekt budowalny zamienny zasadniczo rożni się od "pierwotnego" projektu zaakceptowanego przez organ konserwatorski. Projekt przewiduje zmianę wartości powierzchni zabudowy oraz kubatury (rozczłonkowano bryłę przez doprojektowanie przy południowo-wschodnim narożu budynku części mieszkalnej na parterze i przy południowo-zachodnim schodów zewnętrznych wraz ze słupami żelbetonowymi wspierającymi taras). Obiekt budowlany, zaplanowany do realizacji w centrum wsi, w tylnej części dawnej parceli oraz w sąsiedztwie zabudowy historycznej oraz zespołu sakralnego wpisanego do rejestru zabytków, ma mieć nieregularną, mocno rozczłonkowaną bryłę, dach wielospadowy o kacie nachylenia połaci 32 ° z "ażurowymi" fragmentami (dotychczas dwuspadowy), a jego elewacja przypominająca nakładające się na siebie bryły w wielu planach i różnorodne dachy nie nawiązują do ładu przestrzennego wsi [...]. Organ I instancji dodał, że inwestycja nie jest możliwa do realizacji z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], m. in. ze względu na nachylenie połaci dachu. . W konkluzji organ I instancji stwierdził, że realizacja inwestycji - "rozłożystej rezydencji" zgodnie ze spornym projektem budowlanym wiązałaby się z powstaniem na zabytkowym obszarze obiektu o rozplanowaniu, bryle, gabarytach odmiennych od cech zabudowy istniejącej i tworzącej układ przestrzenny podlegający ochronie konserwatorskiej. W zażaleniu na to postanowienie I. G. podniosła, że historyczna zabudowa znajduje się przy drodze głównej i wzdłuż niej, inwestycja jest natomiast zaplanowana do realizacji w drugiej linii zabudowy, przy nowej, nigdy wcześniej nie istniejącej ulicy, poza obszarem pierwotnej, historycznie istniejącej wsi. W tej sytuacji nie ma podstaw do objęcia ochroną konserwatorską "całych fragmentów wsi", która "na niewiele wspólnego z układem historycznym". Odwołująca się dodała, że w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego kościoła wybudowano (uzgodniono) halę sportową. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z wykazu zabytków wynika, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycję znajdują się na obszarze układu ruralistycznego podlegającego ochronie konserwatorskiej. Teren inwestycji znajduje się ponadto w strefie ochrony konserwatorskiej "B" oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Zgodnie z § 6 uchwały nowa zabudowa mieszkaniowa na tym obszarze ma zostać dostosowana projektowaną skalą, materiałami i kolorystyką do najbliższego otoczenia oraz posiadać winna dachy o kącie nachylenia połaci w przedziale 38° - 45°. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że parametry projektowanego obiektu odbiegają "w sposób jaskrawy" od ukształtowania tradycyjnej zabudowy wsi [...], a kąt nachylenia połaci dachu obiektu budowlanego jest niezgodny z przepisami planu zagospodarowania. Minister podkreślił, że rozczłonkowana bryła, geometria dachu o przenikających się połaciach, nieregularna elewacja (okna w różnym kształcie, przypory i podpory) nie nawiązują do otoczenia. Inwestycja odbiega "w sposób znaczący" od zwartej i prostej kompozycji, bryły zabudowy i geometrii dachu charakterystycznej dla tego założenia przestrzennego. Organ dodał, że zgodnie z § 5 ust. 1 m.p.z.p. na terenie strefy ochrony konserwatorskiej B ustalono konieczność zachowania zasadniczych elementów rozplanowania układu przestrzennego miejscowości, prowadzenia restauracji i modernizacji istniejących obiektów z dostosowaniem do współczesnych potrzeb, przy zachowaniu ich wartości kulturowych i utrzymaniu historycznej kompozycji przestrzennej układu oraz historycznych linii zabudowy w zakresie ukształtowania brył budynków i ich skali. Stosownie do § 6 m.p.z.p., nowa zabudowa mieszkaniowa na tym obszarze ma zostać dostosowana projektowaną skalą, materiałami i kolorystyką do najbliższego otoczenia oraz posiadać winna dachy o kącie nachylenia połaci w przedziale 38-45° (obiekt budowlany ma dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci 32 °). W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w interesie społecznym leży ochrona obszarów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do degradacji ich historycznej kompozycji. Realizacja spornej inwestycji doprowadziłaby do uszczuplenia wartości zabytkowych historycznego układu ruralistycznego wsi i byłaby sprzeczna z ustaleniami ochrony konserwatorskiej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r. I. G. w skardze na to postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 8, art. 11 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. przez "wybiórcze i niedostateczne" przeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie postanowienia bez dostatecznego wyjaśnienia zasięgu historycznego obszaru ruralistycznego wsi [...] oraz stanu zachowania założenia ruralistycznego. Skarżąca postawiła ponadto zarzut naruszenia art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 5 pkt 1-3 oraz § 6 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p. wsi [...] przez ich niewłaściwą (rozszerzającą) wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporna inwestycja jest niezgodna z tymi postanowieniami. I. G. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność "ustalenia rodzaju inwestycji realizowanych na terenie wsi [...], które charakteryzują się podobnymi parametrami co zamierzenie inwestycyjne skarżącej". Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że jej działki znajdują się w drugiej linii zabudowy wsi, która nie ma cech charakterystycznych tzw. ulicówki. W drugiej linii zabudowy zostały wybudowane budynki, które odbiegają od tradycyjnej, historycznej zabudowy wsi. Zdaniem strony skarżącej, okoliczność, że układ ruralistyczny wsi [...] został wpisany do wykazu zabytków, nie sprawia, że "zasięg tego obszaru jest oczywisty". Skarżąca przyznała, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycję znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej "B" i "OW" ustalonych w m.p.z.p. Nie ma jednak żadnych podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 5 pkt 1 tego planu - nie ingeruje bowiem w rozplanowanie i kształt placów, ulic, nie narusza układu i sposobu zagospodarowania istniejących historycznych parcel, nie narusza linii zabudowy. Zdaniem strony, organ pominął, że w § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., który dotyczy zasad kształtowania nowej zabudowy, posłużono się sformułowaniem "zaleca się" (dostosowanie projektowanej skali zabudowy, doboru materiałów i kolorystyki do najbliższego otoczenia oraz stosowanie pokryć o nachyleniu połaci 38 - 45 °). Wbrew stanowisku Ministra, dach nowej zabudowy nie musi mieć wskazanego stopnia nachylenia, nie ma podstaw do utożsamiania "zalecenia" z obowiązkiem. Z powołanego przepisu planu nie wynika także zakaz realizacji inwestycji w formie rozczłonkowanej. I. G. dodała, że "w sytuacji gdy postanowienia planu zagospodarowania nie są jasne i precyzyjne" nie można dokonywać ich interpretacji w sposób niekorzystny dla strony". Ustalenia planu nie mogą bowiem stać na przeszkodzie realizacji określonej inwestycji, tylko dlatego, ze brak w nich precyzyjnych definicji określonych pojęć. (...) Ingerencja organów administracji publicznej w uprawnienia właścicielskie nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń ponad wynikające wyraźnie z przepisów prawa. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu nie niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (...)". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury o odmowie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na nieruchomościach nr [...]i [...]we Wsi [...] nie narusza prawa i z tego powodu skarga I. G. jest nieuzasadniona. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego na obszarze takim, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, nie może być wydane bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Sporny obiekt budowlany zaprojektowano na obszarze, który został uznany za historyczny układ ruralistyczny, czyli przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Postanowienie zawarte w § 5 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] stanowi, że dla ochrony środowiska kulturowego i odnowy historycznie ukształtowanego krajobrazu wsi w obrębie wyznaczonej strefy konserwatorskiej "B" ustala się konieczność zachowania zasadniczych elementów rozplanowania jej układu przestrzennego, prowadzenia restauracji i modernizacji istniejących obiektów z dostosowaniem do współczesnych potrzeb, przy zachowaniu ich wartości kulturowych i zachowaniu historycznej kompozycji przestrzennej układu oraz historycznych linii zabudowy w zakresie ukształtowania brył budynków i ich skali. Z § 6 ust. 2 pkt 1 wynika natomiast, że nowa zabudowa mieszkaniowa będzie realizowana w formie zabudowy wolnostojącej (ewentualnie bliźniaczej), zaleca się przy tym dostosowanie projektowanej skali zabudowy, doboru materiałów i kolorystyki do najbliższego otoczenia, jak również stosowanie pokryć o nachyleniu połaci w granicach 38 - 45°. Historyczny układ ruralistyczny określony jako strefa konserwatorska "B" wsi [...] podlega ochronie jako zabytek (art. 6 ust. 1 b ustawy o ochronie zabytków). Zadania w zakresie ochrony zabytków realizuje m. In. wojewódzki konserwator zabytków, w formie wspomnianego uzgodnienia pozwolenia budowlanego. W rozpatrywanym przypadku wojewódzki konserwator zabytków dokonując uzgodnienia spornego projektu budowlanego był związany postanowieniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Plan ma bowiem moc prawa miejscowego. Zdaniem Sądu organy odmawiając uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego, przedstawionego przez skarżącą nie naruszyły prawa, w tym postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konfrontacja tego projektu z wymaganiami i wskazaniami wynikającymi z m.p.z.p. nie budzi bowiem wątpliwości, co do tego, że projekt nie jest zgodny z tymi wymaganiami i wskazaniami. Opis i charakteru planowanego domu jednorodzinnego nie jest sporny. Skarżąca w zasadzie nie podważa też charakterystyki obszaru, na którym ten dom miałby być postawiony. Projektowany obiekt mieszkalny o powierzchni użytkowej 373,92 m2 i kubaturze 1513,76 m3 ma rozczłonkowaną, nieregularną bryłę, opartą częściowo na planie odcinka koła, okna o różnorodnym kształcie i elewacji (przypory, słupy drewniane, falująca linia okapu) oraz dachu wielospadowym z "ażurowymi" fragmentami. Poszczególne elewacje wyglądają jak nakładające się na siebie bryły, w wielu planach. Natomiast jego otoczenie stanowiące historyczny układ ruralistyczny charakteryzuje się zwartą, obustronną zabudową złożoną w części z dużych obejść zagrodowych oraz mniejszych, mieszkano-gospodarskich, usytuowanych na wąskich działkach siedliskowych, na obrzeżach wsi. We wsi przeważają budynki z końca XIX i początku XX w. murowane, o prostych, zwartych bryłach, opartych ma rzucie prostokąta, jedno lub dwukondygnacyjnych z dachami o klasycznej geometrii (strome, o symetrycznym, dwuspadowym układzie połaci, kącie nachylenia ok. 38 - 45 stopni, pokryciu z dachówki ceramicznej w kolorze ceglastym i elewacjach o tynkowanym lub ceramicznym licu, z udziałem ceglanych elementów dekoracyjnych). Budynki są proste, oszczędne w formie, realizowane w tradycyjnych materiałach budowlanych. Opis ten podkreśla charakterystyczne, a więc typowe cechy chronionej historycznej zabudowy wiejskiej, co nie oznacza, że wszystkie znajdujące się obecnie na tym obszarze elementy - zabudowania takie cechy posiadają. Z tego nie wynika z kolei, że samo istnienie takich wyjątków uzasadnia czynienie dalszych, naruszających przyjęte zasady ochrony tego historycznego obszaru. Zatem powoływanie się przez skarżącą na to, że na tym obszarze, w bliskim sąsiedztwie jej działek przeznaczonych pod zabudowę znajduje się hala sportowa , nie jest żadnym argumentem na rzecz uzgodnienia jej projektu budowlanego. Z tych samych powodów nie ma również znaczenia zarzut skarżącej, że jej projektowany budynek znajduje się w drugiej linii zabudowy wsi, która nie ma cech charakterystycznych tzw. ulicówki. Jej zdaniem w drugiej linii zabudowy zostały wybudowane budynki, które odbiegają od tradycyjnej, historycznej zabudowy wsi. Nie ulega wątpliwości, że ta druga linia zabudowy znajduje się na obszarze chronionym i dlatego obowiązują tam zasady ochrony odnoszące się do całego obszaru chronionego - strefy B. Sąd nie podziela również zarzutów skargi odnoszących się do interpretacji § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., dotyczącego zasad kształtowania nowej zabudowy. Posłużono się tam sformułowaniem "zaleca się" (dostosowanie projektowanej skali zabudowy, doboru materiałów i kolorystyki do najbliższego otoczenia oraz stosowanie pokryć o nachyleniu połaci 38 - 45°). Zdaniem skarżącej w świetle tego postanowienia dach nowej zabudowy nie musi mieć wskazanego stopnia nachylenia, ponieważ nie ma podstaw do utożsamiania "zalecenia" z obowiązkiem. Niewątpliwie zalecenie jest dyrektywą działania słabszą niż obowiązek, ponieważ pozostawia jej adresatowi możliwość oceny, czy w konkretnym przypadku istnieją przesłanki uzasadniające jej zastosowanie. Zdaniem Sądu organy kierując się potrzebą ochrony konserwatorskiej chronionego obszaru uznanego w m.p.z.p. za historyczny układ zabudowy wiejskiej tych granic oceny wyznaczonych planem nie przekroczyły. Sąd orzekający w tej sprawie podziela generalnie stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że projektowany obiekt budowlany nie komponuje się przestrzennie z jego otoczeniem i z typową zabudową wsi [...]. Nie tylko nie nawiązuje do tradycyjnej, prostej i oszczędnej w wyrazie zabudowy wsi, w tym budynków mieszkalno-gospodarczych znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji, ale wyraźnie z tą zabudową kontrastuje. Zasadna jest zatem konkluzja zawarta w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja budowlana ingeruje w relacje przestrzenne otoczenia. Sąd podkreśla, że wiążące dla organów konserwatorskich w niniejszej sprawie były nie tylko przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad budowlana, ale również ustalenia miejscowego planu, w zakresie w jakim dotyczą ochrony zabytku. Organy ochrony konserwatorskiej miały nie tylko prawo ale i obowiązek uwzględnić w sprawie postanowienia planu, które dotyczą ochrony obszaru historycznego, na którym zaplanowano usytuowanie planowanego budynku mieszkalnego. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących niedokonania przez organ należytej analizy wartości zabytkowych otoczenia. Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób wyczerpujący uzasadnił decyzję o odmowie uzgodnienia pozwolenia na budowę według projektu zamiennego budynku. Podważając prawidłowość tej oceny skarżąca nie wskazała jakie to okoliczności nie zostały przez ten organ uwzględnione. W konkluzji trzeba stwierdzić, że sporny projekt budowlany nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wybudowanie obiektu budowlanego w sposób w nim określony doprowadziłoby do naruszenia układu przestrzennego i kompozycyjnego otoczenia, podlegającego ochronie konserwatorskiej. Należy jeszcze raz podkreślić, że objęcie ochroną konserwatorską układu ruralistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji tego układu. Można dodać, że istniejący stan zachowania układu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie ma znaczenia w tej sprawie. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z tego powodu skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym stosowanie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.